Между превышением и халатностью. Правительство запретило кошмарить бизнес штрафами, надзор выбирает из двух зол

Правительство облегчило жизнь бизнесу, но, в соответствии с законом сохранения проблем, усложнило её государственным органам, которые призваны этот бизнес контролировать.

Теперь карающий административный меч конкретное ведомство не может поднять самостоятельно, приходится звать прокуратуру на помощь, а та еще подумает — есть ли повод. «336-е нас всех подкосило», — говорит собеседник в одной из городских служб.

Речь идет о постановлении № 336, которое правительство выпустило 10 марта 2022 года — на фоне событий на Украине, усиливающихся санкций и необходимости поддержать бизнес. Как минимум — избавить от лишнего административного давления. Первая же статья сообщает, что контрольные и надзорные мероприятия и плановые проверки в 2022 году не проводятся за рядом исключений.

В частности, плановый санэпидконтроль всё еще разрешен на объектах чрезвычайно высокого риска: в детсадах, школах, детских лагерях, социальных учреждениях, родильных домах, водоканалах. Примерно то же самое — с пожарным надзором. Кроме того, можно не отказываться от планов по проверке в отношении опасных производств, а также деятельности по разведению и убою свиней. В отношении всего остального — «профилактический визит».

Это только начало. Ничуть не меньше «контролёров» взволновало изменение подхода ко всему внеплановому. Теперь все спонтанные проверки надо согласовывать с прокуратурой, а для этого убедить её в том, что речь идет о:

— непосредственной угрозе или причинении «вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан»;

— непосредственной угрозе или причинении «вреда обороне страны и безопасности государства»;

— непосредственной угрозе или случившейся чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера;

— потенциальном нарушении обязательных требований в отношении объектов чрезвычайно высокого и высокого рисков;

— контроле за управляющими организациями по жалобам жильцов (ГЖИ выдохнуло);

— решении местного налогового начальства.

Можно и без прокуратуры — но тогда уж по поручению президента, главы правительства, его заместителя, а также, собственно, по требованию прокурора. Этот праздник не для всех.

Всё, что успели начать, но не успели закончить к 10 марта, — прекратить с составлением акта (ну, если опять же нашлись угрозы жизни и безопасности государства, — можно предписание). Можно проводить профилактические мероприятия, не ставя в известность прокуроров, можно даже выписывать предостережения. Но возбуждать административку, то есть реально угрожать штрафом, разрешено только по итогам проверки, а как её утвердить у прокуратуры — см. выше.

Через пару недель стало ясно, что нужны разъяснения. И они пришли — от Минэкономразвития (есть в распоряжении «Фонтанки»), но облегчения не принесли. Во-первых, МЭР подтвердило, что по жалобам граждан проверки — только в отношении управляющих организаций, да и то — при «наличии прямой взаимосвязи между угрозой нарушения обязательных требований и правами и законными интересами конкретного заявителя».

Во-вторых — да, без прокуратуры только профилактические визиты и предостережения, даже предписания об устранении нарушений выдать нельзя. Но можно договориться, что называется, чаще встречаться — т. е. о «дополнительных профилактических визитах».

В-третьих, привлекать к ответственности можно только после проверки при участии «контролируемого лица». Даже в случае «непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, получение таких сведений от граждан и организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации». Что это значит на практике? Условный инспектор узнает от жителей города или видит собственными глазами, что из трубы в речку вытекает что-то некрасивое и дурно пахнущее. Раньше он мог возбудить административку, в рамках которой, собственно, искать виновника, истребовать документацию, отбирать пробы, предупреждать или штрафовать. Теперь первый шаг — письмо в прокуратуру за позволением всё это устроить.

А с письмом проблемы. Если постороннее в пруд сливают не враги государства, а вокруг не растет госпитализация, у прокуратуры нет оснований подозревать угрозу здоровью или госбезопасности. В том же разъяснении МЭР пишет: «Положениями Федерального закона № 248-ФЗ и постановления № 336 не предусмотрены критерии для определения непосредственной угрозы причинения вреда указанным охраняемым законом ценностям. В указанном случае решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия принимается на основании оценки конкретных обстоятельств. При этом оценка обоснованности такого решения дается органами прокуратуры... Полагаем, что понятие «непосредственная угроза» подразумевает высокую степень вероятности причинения соответствующего вреда в краткосрочной перспективе». В общем, точно не жидкость из трубы.

Вслед за Минэкономразвития для непонятливых повторила и прокуратура — её письмо разошлось по 4 десяткам петербургских ведомств и комитетов (есть в распоряжении «Фонтанки»). В преамбуле — неблагоприятные условия, «связанные с недружественными действиями ряда государств», и финансовая устойчивость предприятий и организаций. В основной части — подтверждение, что административку можно начинать только после общения с «контролируемым» лицом. В финале — неизменное: за невыполнение 336-го постановления к административной ответственности привлекут самих контролёров (штраф по статье — от 3 до 5 тысяч).

«Ну то есть, если сравнивать, то представьте, что вы гаишник, видите, что человек топит за 200 км в час и стекла запотели у машины изнутри, — говорит собеседник «Фонтанки». — Но чтобы его остановить, проверить документы и заставить дышать в трубочку, вы сперва звоните прокурору и убеждаете его, что этот конкретно водитель представляет опасность».

В каждой шутке. Собеседники «Фонтанки» в МВД подтвердили, что до инспекторов ГИБДД доведено распоряжение замминистра генерала-полковника полиции Горового: не кошмарить фуры. Это если просто. А если сложно — то применять статьи КоАП 2.7 (крайняя необходимость) и 2.9 (освобождение от ответственности при малозначительности нарушения) к водителям при перевозке «грузов, необходимых для сохранения устойчивого функционирования экономики». Понятно, что за встречку или пьянку даже такой водитель устным предупреждением не отделается, а при одной потухшей фаре или стертом протекторе, если следовать этому указанию, — вполне.

Если кто-то думает, что прокуратура и контролирующие ведомства в одной лодке и как-нибудь договорятся, то есть еще одно письмо. Автор — генпрокурор Краснов; читают — прокуроры субъектов. Тема — о дополнительных мерах защиты бизнеса. Требование — «исключить из практики факты подмены полномочий органов государственного контроля». Если в районные или городские прокуратуры пришла информация о нарушениях — то надо согласовывать проверки на уровне субъекта. Кроме того — незамедлительно пресекать незаконное вмешательство государственных органов в хозяйственную деятельность, «в том числе в рамках уголовно-процессуального законодательства, законодательства об оперативно-разыскной деятельности и об административных правонарушениях». За неисполнение — персональная ответственность руководителей прокуратур.

«Фонтанка» направила запросы в несколько ведомств из списка адресатов в письме прокуратуры. Ответили не все.

Госстройнадзор Петербурга, который следит за строительством в городе, подтвердил, что контрольно-надзорные мероприятия без взаимодействия с застройщиком не надо согласовывать с прокуратурой. Но возбуждать административное дело после этого нельзя. Всё ограничится предостережением.

Комитет по природопользованию — кстати, гипотетический персонаж истории про вытекающее из трубы, — подтвердил, что сложилась двойственная ситуация. Правительство вводит «бизнесолюбивые» ограничения на проверки и административки. «Вместе с тем должностное лицо контрольно-надзорного органа обязано возбудить административное дело при наличии оснований для его возбуждения, которые чётко прописаны в ст. 28.1 КоАП РФ, — говорят в комитете. — Это не право, это обязанность. Исчерпывающий перечень исключений указан в статье 24.5 (там есть смерть проверяемого лица, амнистия и еще несколько пунктов, но нет ни тяжелой экономической ситуации, ни постановления правительства. — Прим. ред.). И если должностное лицо дело не возбудит — в его бездействии могут усмотреть халатность». Сейчас чиновники ждут разъяснений и активнее занимаются профилактикой.

«Коллега» комитета — региональное управление Росприроднадзора сообщило, что прокомментирует практику позже. Но источник в ведомстве рассказал, что оно сейчас пытается как-то перестроить работу, чтобы не оставить предприятия без контроля. «Есть возможность проверять ранее выданные предписания, но тоже не все, только те, где риски и угроза есть, — говорит сотрудник. — Реестр таких предписаний составляем. Потом у нас новая форма работы возникла. Это профилактические визиты. Приходишь на предприятие и рассказываешь, как ему действовать, чтобы не нарушать закон. Остаётся еще пожарная безопасность на особо охраняемых природных территориях. Еще предпаводковые обследования, но их тоже нужно согласовать. А так — любой необоснованный выход с проверкой юрлица — превышение полномочий. У нас неделю назад в Калининграде горело на полигоне. Инспекторы выезжали. По результатам осмотра направили в прокуратуру материалы на согласование внеплановой проверки». Собеседник не считает, что надзорная деятельность встала, но согласование усложнилось: «Сейчас мне эта ситуация напоминает первый пандемийный год. Мы в марте 2020-го примерно в таком же положении были».

Судя по всему, по касательной 336-е постановление задело главное ведомство санкционного сахарно-гречневого периода — Федеральную антимонопольную службу. Отчасти из-за статуса: проверки по поручению президента или главы правительства для ФАС сейчас не фантазия. Кроме того, постановление № 336 «не распространяется на производство по делам о нарушении антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, в том числе не ограничено право антимонопольных органов рассматривать соответствующие заявления, а также возбуждать дела на основании таких заявлений», сообщили в пресс-службе.

Государственная административно-техническая инспекция (контролирует сферу благоустройства) сообщила «Фонтанке», что и так исходила из принципа «соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц»: «Полномочие по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере благоустройства является лишь одним из инструментов, используемых при осуществлении контроля». Инспекция утверждает, что профилактические визиты и предостережения делают свое дело: «За последний месяц контролируемые лица конструктивно приняли обновленный формат осуществления контрольно-надзорной деятельности и демонстрируют социальную ориентированность в части соблюдения требований в сфере благоустройства, а в случае совершения нарушений — готовность их устранять».

У всех ли такие приятные и добросовестные подопечные — по итогам месяца сказать сложно. «Предостережения — дело хорошее, — говорит сотрудник одного из ведомств. — Но это не замена штрафам, конечно. Спросите у тех, кто у нас в Петербурге платную парковку делал и несколько лет не штрафовал. Хотя всё время предостерегал — мол, не сегодня-завтра начнем, начинайте оплачивать».

Николай Кудин,
«Фонтанка.ру»