Административная реформа 2008 – поворот назад

Объявленная 12 мая реорганизация структур федеральных министерств и ведомств фактически означает отказ от основных принципов административной реформы, начатой самим Владимиром Путиным четыре года назад. Проблемы из-за этих аппаратных игр могут возникнуть и у простых россиян: например, пока не известно, где через пять месяцев можно будет зарегистрировать квартиру или садовый участок.

Согласно подписанному 12 мая Указу, к 1 октября планируется ликвидировать ряд ведомств (в том числе Федеральную регистрационную службу и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости), ряд государственных органов преобразовать или разделить. Но пока никто не может точно сказать, какое ведомство чем будет заниматься.

Американская мечта

Утвержденная 9 марта 2004 года структура органов власти почти полностью копировала модель управления в США. Зачастую совпадала даже их численность, схожи были и названия, и функции. Но главная и почти гениальная по простоте идея заключалась не в количестве различных ведомств, а разделении функций между министерствами, службами и агентствами.

Ранее действующая отраслевая структура была унаследована от плановой советской системы, когда министерство устанавливало выгодные ему правила игры, утверждало планы, объемы финансирования и т.д. всем предприятиям, назначало директоров, рассматривало жалобы и т.д. Но такая ситуация была неприемлема для рыночной экономики. Например, Министерство образования определяло порядок лицензирования и аккредитации вузов. Оно же выдавало лицензии, в том числе негосударственным учебным заведениям, и могло отозвать их. Оно же управляло государственными университетами и отчитывалось об их успехах. Острее всего такие противоречия наблюдались в транспортной сфере (например, в железнодорожной), в ЖКХ, связи, распределении природных ресурсов и т.д. Это явно не способствовало конкуренции и развитию рынка.

Административная реформа разделила функции. Министерствам поручили вопросы нормотворчества: разработка стратегий, законопроектов, издание нормативных актов, регламентов и т.д. То есть они устанавливали единые для всей отрасли «правила игры». Однако эти ведомства не вправе были осуществлять надзорные функции, принимать решения в отношении конкретных организаций и граждан, или управлять госсобственностью.

По установленным правилам работают федеральные службы, которые как раз и выдают лицензии, контролируют соблюдение законов, защищают права и т.д. Самостоятельные ведомства – федеральные агентства – отраслевые «завхозы», предоставляющие услуги и управляющие государственной собственностью. В целом можно считать их управляющими компаниями (в США они именуются правительственными корпорациями).

Такое разделение не столько удобно, сколько необходимо для гарантии соблюдения законности. Например, службу статистики вывели из подчинения Министерства экономического развития и торговли (видимо, в целях получения реальной оценки экономики страны).

Вешайте культурку

Но американская модель не привилась на российской почве. Шаг за шагом функции стали перераспределяться между ведомствами. Например, Федеральному агентству по туризму поручили вести реестр туроператоров, то есть фактически выдавать разрешение на этот вид деятельности (исключительная компетенция службы, а не агентства). А реестр объектов, входящих в единую общероссийскую электрическую сеть, ведет Минпромэнерго. Федеральному агентству связи делегировали право проводить конкурсы на получение лицензий сотовыми компаниями и государственное регулирование цен на услуги по пропуску трафика. Еще менее понятны были функции Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, специалисты которой должны заниматься и контролем радиочастот, и лицензированием выпуска дисков, и охраной памятников архитектуры, и регистрацией средств массовой информации, и контролем за ними (в том числе выявлением экстремистских, порнографических и иных изданий), и предупреждением вывоза культурных ценностей, и контролем за деятельностью операторов связи, и надзором за соблюдением законодательства о персональных данных и т.д.

Некоторые министры явно почувствовали себя ущемленными в правах. Например, все учреждения культуры (театры, киностудии, музеи, библиотеки и т.д.) оказались в ведении Федерального агентства по культуре и кинематографии. Именно через Михаила Швыдкова проходили госзаказы на съемку кинофильмов, реставрацию памятников, финансирование театров и пр. А министр Соколов должен был издавать некие правила в сфере культуры (инструкции по развешиванию картин Рембрандта или исполнению Вагнера?). По данным правовой системы «Гарант», за четыре года это министерство издало всего 60 нормативных актов, большинство из которых носит внутриведомственный характер.

Точка возврата

И вот 12 мая 2008 года Дмитрий Медведев де-факто отказался от провозглашенного четыре года назад принципа разделения функций. Например, вопросы регистрации некоммерческих организаций (в том числе отделений международных и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений и политических партий) переданы Министерству юстиции России (которое по американской теории должно лишь писать правила регистрации). Министерству культуры переделегированы функции Федерального агентства по культуре и кинематографии (вместе с миллиардными госзаказами в этой сфере). Министерству регионального развития передаются полномочия Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой). Статистическое ведомство подчинили экономическому министерству (возможно, благодаря этому ВВП будет расти значительно быстрее).

Все эти аппаратные перестановки не могут не затронуть простого человека или частные компании. Например, где после 1 октября можно будет зарегистрировать куплю-продажу квартиры? ГБР является подразделением Росрегистрации, которое временно будет входить в структуру Министерства экономического развития, а к концу осени упразднится. То же самое касается и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Их функции, согласно указу главы государства, передаются Федеральному агентству по управлению государственным имуществом. В пресс-службе Росрегистрации отказались пояснить, как это будет происходить. Ведь, кроме ведения земельного кадастра и реестра прав на недвижимость (эта деятельность сродни работе Росимущества), ГБР занимается также надзором за арбитражными управляющими, нотариусами и адвокатами. Их также передадут в ведение имущественного ведомства? Равно как функции надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния?!

У правительства России есть еще четыре с половиной месяца на то, чтобы определить компетенцию каждого ведомства. Хотя, скорее всего, в утвержденную в понедельник структуру еще будут вноситься изменения. Объявленная четыре года назад административная реформа попала в круговорот.

Павел Нетупский,
Фонтанка.ру