Градостроительные переменные: чего ждать застройщикам Петербурга от новых норм и правил

В декабре 2023 года в Петербурге утвердили новые нормативы градостроительного проектирования. В документе указаны новые требования к проектам планировки территории (ППТ), к транспортной и социальной инфраструктуре. Помимо этого, в конце года подоспел новый Генплан. Теперь все строительное сообщество ждет изменений в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ), которые называют главным документом для жилищного строительства. Как все эти правки в документах влияют на городскую застройку и чего в них не хватает, рассказали участники круглого стола «Фонтанки».

Как рассказали «Фонтанке» в городском Комитете по градостроительству и архитектуре (КГА), актуализация градостроительных документов происходит по мере необходимости — с широким освещением в СМИ, на информационных ресурсах Правительства Петербурга и профильных ведомств.

— В этом году нам предстоит актуализировать Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) в соответствии с принятым Генеральным планом, — рассказала глава КГА Юлия Киселева. — Документ пройдет обязательную процедуру общественных обсуждений, и каждый сможет подать свои предложения, включая застройщиков. Все предложения в обязательном порядке будут рассмотрены на профильной комиссии.

В целом, на вопрос экспертов, каким власти видят развитие города через 5 и 10 лет, в КГА ответили, что все это отражено в новом Генплане. Документ рассчитан на период до 2040 года, с прогнозом до 2050 года. Это основной документ территориального планирования и базис для дальнейших решений о строительстве транспортной, инженерной, социальной инфраструктур — и для жилищного строительства.

Проектные решения в Генплане — основание для разработки программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры города, ППТ и ПЗЗ Санкт-Петербурга.

Как добавил Алексей Белоусов, генеральный директор Ассоциации «Объединение строителей Санкт-Петербурга», если раньше ПЗЗ принимались законом Санкт-Петербурга, то впоследствии эту функцию передали исполнительной власти города. Теперь они утверждаются постановлением городского правительства.

— Это важный для строителей документ, потому что именно функциональное назначение зон, строительный регламент, охранные зоны — это, во многом, те ступеньки инвестиционного процесса, с которыми сталкиваются и о которые иногда «спотыкаются» строительные компании, — рассказал он. — КГА обратился с просьбой направить до 31.01.2024 года предварительные предложения для подготовки общей части проекта ПЗЗ. В общую часть мы подготовили девять поправок. Еще тринадцать предложений подали к составу и содержанию градостроительных регламентов в охранных зонах, а также одиннадцать — по составу видов разрешенного использования. Одобрение этих поправок во многом решило бы проблемы со скоростью принятия решений и прохождением исходно-решительной документации вплоть до утверждения в КГА.

Что касается региональных норм градостроительного проектирования (РНГП), то, по словам эксперта, это как бы третий уровень подготовки документации. На их основании рассчитываются показатели, определяющие инвестиционные составляющие процесса стройки.

— Это нагрузка, которая ложится на застройщиков в виде школ, детских садов, а в последнее время еще и дорог, и кабинетов врачей общей практики, а иногда даже проектирования крупных инфраструктурных объектов, — добавил он. — Без таких расчетных данных невозможно выйти на Градостроительную комиссию и получить разрешение на строительство.

— Наиболее значимыми остаются нормативы по социальной инфраструктуре, поэтому увеличение этих нормативов обязательно сказывается на экономике проекта, — считает Яна Грозовская, директор по внешним связям «Самолет Страна». — РНГП должны отображать актуальные потребности города в градостроительной сфере. В целом, смысл этих норм в установлении определенного стандарта при строительстве жилья. Этот стандарт не стоит на месте, так как меняются наши представления о комфорте, меняется демографическая ситуация, развивается транспортная инфраструктура и т.д.

— Нас, конечно, больше всего волнует именно размещение парковок, машиномест, — дополнил Андрей Коротков, исполнительный директор ООО «Паркинги Мегаполиса». — Застройщики хотят, чтобы их было поменьше, а правительство города — чтобы побольше. Но вопросы в другом. Поправки хоть и вносятся со стороны строительного сообщества, но принимаются далеко не все. Наше пожелание было в том, чтобы в ПЗЗ были прописаны механизированные возможности парковки автомобилей. Очень многие застройщики из-за неимения площадей для размещения машиномест уже применяют такие системы — это, например, пазловые и роторные парковки. Однако власти пока рассматривают роторную парковку как капитальное строение. А у него, в отличие от временной конструкции, больше всяких препонов с точки зрения нормативной документации. Хотя ранее мы добились того, что те же самые стоянки автомобилей стали воспринимать как некапитальное строение, тем самым упрощая застройщикам и проектировщикам жизнь, но не все вопросы пока решены. Коллеги подтвердят: после ввода в эксплуатацию эти гаражи далеко не разлетаются, как горячие пирожки, и надо как-то совершенствовать систему. Технологии идут вперед, уже есть множество новых видов паркингов, но законодательно мы пока очень отстаем.

— Для нас крайне актуален вопрос с парковками, особенно в центре города, — продолжил тему Андрей Паньков, заместитель генерального директора по производственным вопросам АО «Специализированный застройщик «Строительный трест». — В центре города построить паркинг — реальная проблема. Вглубь не уйти, потому что и грунтовые воды, и соседние дома, которые стоят на фундаментах столетней давности, и множество коммуникаций, которые не перенести физически, — при таком строительстве невозможно обеспечить нормативную базу. Почему бы отдельно не прописать количество парковочных мест именно для центра города или определенного перечня улиц? Сегодня количество парковок, которые мы строим, превышает потребительские возможности населения. При этом есть немало парковочных мест, которые введены 7–9 лет назад, и не пользуются спросом.

Что касается РНГП, то единственное серьезное препятствие, с которым столкнулась компания при разработке ППТ по одному из своих объектов, — это норматив обеспеченности спортивными сооружениями.

— В составе проекта планировки необходимо учитывать размещение отдельно стоящих зданий большой площади, — пояснил Андрей Паньков. — От этого зависит будущее проекта, ведь уменьшается площадь полезных построек. Теперь мы не можем обеспечивать этот норматив за счет встроенных или пристроенных спортивных объектов, это должны быть отдельные спортивные залы. И более того: если раньше допускалось ссылаться на обеспеченность спортивными сооружениями, например, в имеющихся организациях образования или науки, то сейчас они исключаются из этого норматива.

— В нашем случае важнее, как изменения в ПЗЗ скажутся на центре города, так как в основном мы строим либо в центре, либо близко к нему, — продолжил Василий Тимофеев, генеральный директор строительной компании City Solutions. — Каждая незначительная поправка может привести к сильным изменения проекта, тем более, что цикл создания объектов в центре, как правило, очень длинный. Если можно что-то условно предсказывать на незастроенных территориях, то в условиях исторической застройки множество коллизий и проблем, причем многие ситуации патовые, они просто нерешаемы.

Он также выразил обеспокоенность расширением зоны платной парковки в центре.

— То есть мы должны размещать гостевые парковочные места, в том числе и для инвалидов, на территории своих проектов. Но по факту, когда мы «сажаем» здание на участок, разместить его часто просто нереально, так как нет места, — пояснил он. — Опустить паркинг под землю — долго, дорого и сложно. Поэтому сегодня, наверное, важнее норм самого ПЗЗ то, как они отразится на практике

— Действительно, в последнее время ужесточились нормы по строительным площадкам, по сооружениям, по велодорожкам, по всему, — добавил Андрей Коротков. — Город развивается, и надо соблюдать очень тонкую грань интересов — в том числе и застройщиков, которые где-то хотят построить больше жилья на участке и реализовать более интересный экономически проект — например, уменьшив, где это возможно, требования по инфраструктуре. Сравните строительство одного и того же паркинга в центре и в Кудрово при одинаковой нормативной базе. В первом случае эти машиноместа можно дорого продать и покрыть затраты, а в ЖК на окраинах они будут стоять пустые и реализовать их куда сложнее, даже если стоят они гораздо дешевле. Сейчас мы также пытаемся на федеральном уровне поменять нормативную базу по механизированным парковкам, чтобы каким-то образом их узаконить. Иначе, как верно отмечают коллеги, построенные машиноместа просто не сбыть.

Эту же мысль продолжил Алексей Белоусов: мало принять ПЗЗ и РНГП. Не менее важно, как они будут работать. Эксперт привел пример, который можно считать показательным, когда вроде приняты «правильные», соответствующие нормативно-правильные акты, но в процессе их применения на практике возникают проблемы. Так, в соглашении застройщика с городом на строительство школы количество ее мест рассчитывается исходя из РНГП. Недавно в документе прописали школу на 700 мест и спроектировали в соответствии со всеми СНИПами, нормами освещенности и прочими нормативами. Но получилось, что земельный участок может вместить только школу меньшей площади. Застройщик построил школу на 600 мест, но когда пошел получать разрешение на ввод эксплуатацию, возникли проблемы, хотя все обязательства по ее строительству выполнены. В итоге до сих пор нет понимания, как ввести этот уже построенный объект.

— И что касается парковок, то среди последних внесенных нами предложений — установить вид разрешенного использования «стоянка транспортных средств» для большинства зон, где можно строить жилье, — продолжил эксперт. — В действующих ПЗЗ это невозможно сделать. Хотя в позапрошлом году в классификатор использования земельных участков Росреестра было внесено это изменение, так что мы совершенно обоснованно требуем, чтобы эта же формулировка появилась в наших, петербургских нормативах. Тогда можно будет строить парковки разных видов, что облегчит жизнь застройщикам.

Алексей Белоусов подчеркнул: в целом градостроительство движется к увеличению числа социальной и прочей инфраструктуры за счет застройщиков. В Петербурге с этим порядок, но в ряде субъектов федерации прокуратура уже временно запретила выдачу новых разрешений на строительство, поскольку нет подтверждения возможности финансирования и содержания социальных объектов — даже непостроенных.

— В Петербурге все хорошо, и вопросы с финансированием строительства социальных объектов мы решили уже много лет назад — правда, к сожалению, за счет покупателей. Я много раз об этом говорил — тем более, что мы практически ликвидировали разрыв между темпами строительства жилья и соцобъектов. Сегодня пора поднимать вопрос о том, что последние в городе должны строиться за счет бюджета.

— Разумеется, застройщики будут следовать новым нормам, — говорит Яна Грозовская. — Но на нашем примере можем сказать, что при создании кварталов мы стараемся опережать ожидания, закладывая дополнительные инфраструктурные элементы — от велопарковок до плейхабов и мест отдыха. А строительство социальных объектов находится под пристальным вниманием властей. Через два-три года сумма построенных «Самолетом» мест в школах и детских садах в Северо-Западном регионе превысит отметку в 7 тысяч.

По словам Андрея Панькова, важно укрепить взаимодействие с государством касаемо строительства именно в центре города, где очень много сложностей. Эксперт отметил, что потребность в инвестициях в исторических района очевидна, так как они объективно стареют. Но здесь нет типового решения, а есть много индивидуальных задач по каждому объекту.

— Мне кажется, по отношению к центру города и определению социальной нагрузки роль градостроительной комиссии могла бы несколько расшириться, — считает он. — Потому что когда вы работаете буквально в самом историческом центре, то возникают смежные задачи. Многие вопросы не отрегулированы: например, практически невозможно пройти теплотрассу, не нарушив при этом нормативную базу. Или когда вы ведете работу в центре города, то соседние здания испытывают нагрузки — каким образом застройщик мог бы усилить конструкции соседних домов? В центре пересекается несколько нормативных баз, истекающих из прав жильцов, строительных компаний и так далее. Конечно, их надо как-то объединять, поэтому необходим прозрачный диалог и решение таких вопросов.

По поводу того, возможны ли исключения для определенных территорий в центре, где некоторые нормы фактически неосуществимы, Юлия Киселева подчеркнула: все решения градостроительных документов территориального планирования основаны на принципе обеспечения устойчивого сбалансированного развития города, в том числе и его исторической части.

— В этом плане градостроительное законодательство Петербурга формирует комплексный подход к задачам городского планирования различной степени детализации на уровне Генплана, ПЗЗ, ППТ, — напомнила она. — Также исторический центр города защищен Законом «О границах объединенных зон охраны…», который регулирует любую градостроительную и хозяйственную деятельность, исходя из презумпции сохранности объектов культурного наследия, исторических зданий и так далее. Возможность отклонения от норм рассматривается коллегиально, в рамках работы межведомственной Комиссии по внесению изменений в Генплан и Комиссии по землепользованию и застройке, под руководством курирующего вице-губернатора.

Далеко не все предложения, направленные строительным сообществом, будут приняты, так что есть еще множество запросов и пожеланий, на которые строители хотят обратить внимание.

— Самое главное, чтобы ПЗЗ почаще пересматривались, подвергались ревизии, — говорит Василий Тимофеев. — Ведь меняется не только общество, но и нормативная база. Все-таки ПЗЗ для нас как для застройщика является первоочередным документом, и мы строим на его основании. И корректировки в него нужно вносить более регулярно и с участием строительного сообщества.

— Конечно, застройщикам бы хотелось бы, например, нормативно уменьшить количество машиномест на один квадратный метр жилья, — считает Андрей Паньков. — Это дополнительная нагрузка, особенно с учетом того, что у застройщиков рентабельность проектов в сравнении с предыдущими годами сильно снизилась. Кроме того, выросла процентная ставка. При этом законодатель, конечно, должен исходить прежде всего из общих интересов жителей, не только строителей. Также хотелось бы нормативной конкретики насчет электротранспорта, который сейчас находится в некоем вакууме: да, есть норма по обеспечению зарядными станциями, но есть много нюансов, требующих проработки.

— Необходимо, чтобы, наконец, заработала та часть Градостроительного кодекса, которая регламентирует КРТ, — добавил Алексей Белоусов. — Закон в Санкт-Петербурге принят, но не работает. Недавно петербургское Законодательное собрание направило в Москву предложения по изменениям в Градкодекс РФ, предусматривающие предоставление нового жилья только в том микрорайоне, который пошел под реновацию. Но, к сожалению, эта инициатива не получила поддержки на федеральном уровне. Думаю, что без развития института КРТ в Санкт-Петербурге будет очень сложно работать с крупными участками серых зон, хрущевок, аварийным фондом. Если нам все-таки удастся подготовить поправки, стимулирующие этот процесс, для строительного сообщества это будет серьезным подспорьем.

Также эксперт обратил внимание на нормы законодательства, касающиеся исторического наследия. По его словам, границы центра города, которые охраняет ЮНЕСКО, — это 2,5 тысячи гектаров.

— Нет ни одного города в мире, который имел бы подобные ограничения, связанные с историческим центром, — отметил он. — В конце концов, нужно установить разумные рамки, чтобы иметь возможность нормально развивать, ремонтировать и реновировать исторический центр города.

Одну из важнейших проблем городского планирования и будущего развития поднял Василий Тимофеев.

— Хочется понять, как город будет решать вопросы ежедневной челночной миграции из дома на работу и обратно, — подчеркнул эксперт, — как будут места, где люди работают, перемежаться с местами, где они спят. Мы все строим жилье, но также понимаем: уничтожая серый пояс, офисные пространства и промышленные площадки, только стимулируем маятниковую миграцию «утро-вечер».

— Одна из задач, которые решает Генплан, — это баланс обеспеченности населения жильем, местами приложения труда, объектами социальной, транспортной, коммунальной инфраструктур, объектами благоустройства и общественными пространствами с учетом территориальных возможностей и ограничений использования, — пояснила Юлия Киселева. — Например, при работе над проектом главного градостроительного документа было решено отказаться от перепрофилирования промышленных территорий «серого пояса» исключительно в жилые зоны. А в составе промышленных зон предусмотрена возможность размещения научных, научно-производственных и образовательных функций для возможного создания высокотехнологических производств, технопарков, объектов среднего профессионального образования и иных.

Кроме того, по словам Юлии Киселевой, для решения проблем маятниковой миграции новый Генплан поддерживает идею активного развития пассажирского транспорта по следующим основным направлениям:

• развитие метрополитена как основы городских пассажирских перевозок за счет увеличения протяженности линий метро и расширения его радиуса, строительства новых станций в районах с высокой плотностью проживания и концентрацией мест приложения труда, строительства электродепо, вторых вестибюлей и наклонных ходов станций метрополитена;
  

• развитие трамвайного сообщения;
  

• развитие транспортно-пересадочных интермодальных узлов, связывающих внешний и городской пассажирский транспорт Санкт-Петербурга;
  

• создание полноценных магистральных связей районов нового жилищного строительства с центром Санкт-Петербурга, местами приложения труда и между собой.