«Особая разновидность правового нигилизма». Юристы об указе о двойном гражданстве для чиновников

Указ о сохранении двойного гражданства чиновниками «Фонтанке» прокомментировали юристы, пока Дмитрий Песков пересчитывал госслужащих, которым невозможно отказаться от иностранного паспорта.

Кремль заявил, что нашумевший указ о сохранении второго гражданства для госслужащих, если невозможно отказаться от двойного подданства, коснётся лишь нескольких сотен чиновников.

«Речь идет о сотнях людей, не больше, поэтому такое исключение обусловлено реальностью жизни, с которой нам приходится сталкиваться», — пояснил в четверг 26 августа пресс-секретарь президента Дмитрий Песков. Решать судьбу «иностранца» в коридорах российской власти, по новому указу будет лично президент или специальная комиссия при нём же. «Фонтанка» спросила юристов об их отношении к документу, который кажется противоречащим недавним поправкам в Конституцию, где двойное гражданство для чиновников прямо запрещено.

1. Борис Грузд, адвокат Адвокатской консультации «Защита по уголовным делам» Санкт-Петербургской городской коллегии адвокатов.

Может быть за этим указом кроется какой-то недобросовестный интерес (презумпции невиновности у любой власти быть не должно, а у нашей, с её репутацией, тем более). Но, возможно, в этом решении и нет «двойного дна». Дело в том, что «выход из гражданства» это не одностороннее волеизъявление физического лица. Необходимо решение компетентного органа государства, гражданином которого он является. В России приём в гражданство и прекращение гражданства осуществляется президентом. Например, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» выход из гражданства не допускается, если гражданин:

«а) имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;

б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения».

Следовательно, возможны ситуации, когда гражданин желает выйти из гражданства, а ему в этом компетентные органы отказывают.

Предположим условная Поклонская хочет выйти из гражданства Украины, а в этом государстве, допустим, она привлечена к уголовной ответственности за «государственную измену». Вот и будет налицо ситуация, предусмотренная указом, когда гражданство «не прекращено по независящим от него причинам».

2. Сергей Бакешин, старший юрист Maxima Legal.

Самый простой пример — граждане Украины, проживавшие в Крыму и принявшие российское гражданство. Кроме того, законодательством той или иной страны может быть не предусмотрена возможность отказа от гражданства вообще или без одновременного принятия другого гражданства. Отказ от гражданства той или иной страны может требовать личной явки в её компетентный орган, обеспечить такую явку в период пандемии коронавируса может быть сложно. Для выяснения подобных обстоятельств МИД должен будет предоставлять необходимую информацию.

Запрет, установленный Конституцией, распространяется не на всех чиновников, а только на некоторые категории: федеральных министров, глав субъектов РФ, судей, прокуроров и др. Указ президента не может изменить Конституцию, поэтому на них он распространяться не будет.

Просьба разрешить лицу с иностранным гражданством продолжать госслужбу должна быть направлена до 15 ноября, а срок действия разрешения составляет три года. Так что в любом случае этот механизм в настоящий момент сформулирован как временная мера.

Что же касается реакции ваших читателей на этот указ, то могу сказать, что есть особая разновидность правового нигилизма, которой подвержены юристы. Они знают закон, но считают, что его всегда можно поменять и что достаточно формально соблюдать его букву, а не следовать духу.

3. Наталья Шатихина, кандидат юридических наук, управляющий партнёр «CLC».

По-моему, мы в очередной раз видим «русский хайп», такой же бессмысленный и беспощадный, как и его предшественник. Свидетельством тому два обстоятельства. Во-первых, указ президента не разрешает чиновникам иметь иностранное гражданство даже в виде исключения. Это еще весной было закреплено федеральным законом и благополучно вступило в силу с 1 июля. По этому закону президент своим указом устанавливает порядок принятия решения по каждому конкретному случаю. Собственно, указ и прописывает, кто и как будет это разрешать. Во-вторых, закон не только не противоречит новой редакции Конституции, но и принят в рамках приведения законодательства в соответствие Основному закону. Таким образом, в этой части все с точностью до наоборот.

Если мы устанавливаем запрет на госслужбу для лиц с гражданством другого государства, мы обязаны закрепить, как действовать тем, у кого оно есть. Мало кто знает, но от гражданства не так просто избавиться. Юридически это неразрывная связь человека с государством, которая складывается из прав и обязанностей. Наш закон, как и во многих других странах, например, устанавливает запрет на выход из гражданства, если у гражданина есть неисполненные обязательства, если он является обвиняемым или осужденным, а также в случае отсутствия у него другого гражданства или гарантий его приобретения. Проще говоря, вам не отказаться от гражданства, пока у вас есть «хвосты» или «в никуда». Так вот, закон и указ охватывают случаи, когда человек своевременно предпринял меры к отказу от чужого гражданства, а вторая Родина его «не отпускает». В каждом случае комиссия будет решать, можно ли оставить его на работе.

От себя напомню, что практически везде при разводе родителей ребенок-гражданин останется с тем, у кого также есть гражданство. И, хотя формально это не препятствует отказу от подданства, я бы посчитала некоторым людоедством требовать от какого-то служащего выбирать между основным местом работы и собственными детьми. А с учетом нашего крайне интернационального советского прошлого семьи этого типа отнюдь не редкость.

4. Илья Шаблинский, доктор юридических наук, член Московской Хельсинкской группы, участник конституционного совещания 1993 года, соавтор текста основного закона страны.

Прежде всего я думаю, что те поправки, которые были внесены в 2020 году в Конституцию, в том числе и эта норма о запрете на двойное гражданство, ее внесли в 79-ю статью, были не обоснованы и нелепы. Сейчас мы столкнулись с последствием этого. В Конституцию напихали то, что должно быть в федеральном законе. В Конституции записано, что установление ограничений для госслужащих, относится к ведению Федерации. При этом прямого запрета в самой Конституции на двойное гражданство нет. Но в ФЗ о госслужбе такой запрет есть. Статья 16. Такое же ограничение было в законе о госслужбе в 90-х годах. И это значит, что указ президента противоречит Федеральному закону.

Что можно было сделать? Внести поправку в закон. Что данная норма не применяется, когда отказ иностранного гражданства невозможен. Саму норму про исключения я оцениваю позитивно. У нас есть такие случаи, когда человек пишет заявление в соответствующие органы Грузии или Украины, что он хочет выйти из гражданства, а ответ не приходит. Очевидно, что и органы власти с этим сталкивались. Я так понимаю, что силовые структуры или из администрации президента поступили данные, что есть случаи невозможности отказа от иного гражданства. Решили сделать это указом. И этот указ можно оспорить в любом суде. Хоть в районном. Но судья от такого иска за голову возьмётся. Напишет отписку.

К сожалению, тот факт, что указ подменяет закон, что вопрос решался исходя их политической конъюнктуры, говорит о том, что у нас неправовое государство. Нечего было вносить эту глупую поправку в Конституцию! Это был в чистом виде политический пиар. По улицам висели билборды, где был перечёркнут иностранный паспорт и подпись — «запретим двойное гражданство чиновникам». Не вникая в суть проблемы, это всё было использовано в 2020 году, как инструмент пропаганды. Это было безусловное лицемерие. Вполне обычное в рамках пропаганды.

5. Константин Добрынин, адвокат, старший партнер Pen & Paper, экс-сенатор.

Я не думаю, что здесь есть определённые категории граждан, которых уже коснётся указ. Скорее, речь идёт о крайне редких, практически исключительных и индивидуальных случаях и мне даже тяжело представить о ком конкретно идёт речь. В мою-то бытность сенатором у меня не было подтвержденной информации о том, что кто-то из коллег сохранил гражданство, если предположить, что такое было. А сейчас и подавно это крайне маловероятно. Те же случаи наличия двойного гражданства, о которых много судачат в интернете в большинстве своём не являются достоверными, я лично знаю несколько человек, кому журналисты вменяют это, и это является неправдой.

Я полагаю, что это законодательное изменение носит отчасти упреждающий характер и направлено на ближайшее будущее. Я остаюсь оптимистом, и мне хотелось бы, конечно, верить, что наше государство наконец озаботилось профессиональным хедхантингом высококвалифицированных трудовых ресурсов на топовые позиции. И именно поэтому исправляет спешно принятые нормы. Но оптимисты в нашей стране сейчас в дефиците.

Очевидно, что изначальная норма была принята в реактивном режиме и была абсолютно политической. Законодателям было не до деталей, когда решалась государева задача. Теперь стало очевидно, что требуются уточнения из-за многообразия личных обстоятельств конкретных людей и своеобразия политического ландшафта.

Действительно, существуют страны, от гражданства которых отказаться нельзя. В подавляющем большинстве случаев это касается небольших государств. Большинство из подобных ограничений связано с тем, что лицо является гражданином определенной страны по рождению. Граждане Тонги тоже не могут отказаться от своего гражданства. Граждане Панамы по праву рождения не могут потерять свое гражданство или отказаться от него. При этом натурализованные панамцы могут потерять свое гражданство — в результате отказа от гражданства, получения другого гражданства или служения другой стране. В Гватемале отказ от гражданства допускается только, если это является обязательным условием для приобретения гражданства другой страны. В крайне редких случаях отказ от гражданства осложняется неблагоприятными финансовыми последствиями. Например, в США для того, чтобы выйти из гражданства следует заплатить налог на экспатриацию. Так называемый exit tax. Налог рассчитывается исходя из суммы, которую физлицо получило бы, продав все свои активы по рыночной цене за день до отказа от гражданства.

P.S. В рамках конституционной реформы 2020 года, помимо запрета на двойное гражданство, для чиновников был введён запрет на владение иностранными активами, но не недвижимостью. Что на стадии обсуждения поправок к Конституции подчёркивал в интервью «Фонтанке» один из их соавторов сенатор Андрей Клишас. «Мы не можем нарушать конституционные права таких граждан», — комментировал в свою очередь отказ от запрета для чиновников на иностранную недвижимость глава комитета Госдумы по конституционному законодательству, член «Единой России» Павел Крашенинников.