ЗНОП или не ЗНОП — вот в чём вопрос. Почему зелёные насаждения становятся камнем преткновения между девелоперами и властями

Противостояния между девелоперами и жителями по включению территории в ЗНОП на самом деле основаны на противоречиях между действиями исполнительной и законодательной власти. Что с этим делать — неясно. Но хорошо бы, чтобы принимающие решения несли за это какую-то ответственность, в том числе — материальную, считают участники круглого стола «Фонтанки».

Сейчас в петербургском ЗАКСе готовятся принять во втором чтении поправки к списку территорий зеленых насаждений общего пользования (ЗНОП). Что-то в список добавили, что-то откорректировали, что-то —исключили. И, как всегда, есть проблемные, резонансные случаи, когда возникает противостояние между девелоперами, активистами, а землю, уже отданную под застройку, предлагают включить в ЗНОП. О том, почему такие противоречия возникают, кто и как должен их решать, поговорили участники круглого стола в феврале.

Мнение всех и каждого

Как вообще на карте города появляются новые зеленые территории? Любой человек может, увидев свободную территорию, особенно если там есть деревья, решить, что ее надо включить в перечень ЗНОП. Затем надо подать предложение, участок проверит рабочая группа при ККИ и в дальнейшем включит или не включит его в список, который Законодательное собрание корректирует раз в год. Сейчас, например, в работе результат инвентаризации за 2018–2019 годы.

— Система внесения поправок в перечень ЗНОП в Петербурге — самая демократичная в России из тех, что я знаю, — заявил Александр Карпов, директор Центра экспертиз ЭКОМ, руководитель группы экспертов постоянной комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и имущественным вопросам ЗАКС Петербурга. — Любой человек, любая компания может подать заявку в орган власти через региональную геоинформационную систему: нарисовать контур на карте, приложить обоснование и фото территории.

— Закон о ЗНОП был придуман как средство защиты зеленых территорий от застройки, — отметил Александр Карпов, — но мы понимаем, что любое оружие для обороны может быть использовано и для наступления. Возникают ситуации, когда жители или кто-то еще узнают: территория, о которой думали, что это парк или часть парка, какими-то документами предназначается для застройки. Тогда закон о ЗНОП становится наступательным — возмущенные жители предлагают включить в ЗНОП землю, предназначенную для строительства коммерческого объекта, жилья, инфраструктуры. А так большая часть поправок абсолютно мирные, направленные на корректировку по фактическому состоянию, наличию парковочных мест.

По его словам, на весь город конфликтных — около полутора десятков поправок.

— У девелоперов, как правило, не возникает конфликтов из-за ЗНОП, так как при приобретении они проверяют, что участок ЗНОП не является, — прокомментировал руководитель практики по недвижимости и инвестициям Адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Дмитрий Некрестьянов. — Проблема возникает в тот момент, когда власть меняет правила игры в одностороннем порядке и неожиданно вносит участок в этот перечень. Как правило, такие действия заканчиваются победой застройщика, если участок в собственности, и победой города, если участок в аренде.

Парк или ЗНОП?

При этом четких критериев того, какая территория считается ЗНОП, — нет, иначе никакие комиссии бы и не понадобились. Как рассказал Александр Карпов, город очень разнообразный, и рабочей группе в ЗАКСе потребовалось несколько месяцев только на то, чтобы разделить территории на городские и местные. Чаще всего к городским относят всё, что выходит на улицы, формирует архитектурный облик города, а местные — используются жителями и расположены внутри кварталов: там размещаются детские и спортивные площадки. Но главное, что решается в итоге этого деления, — кто отвечает за каждую территорию: комитет по благоустройству или муниципалитет.

При этом, как отметила координатор движения «Деревья Петербурга» Мария Тиника, статус ЗНОП не означает, что там будут деревья. Например, на ЗНОП местного значения чаще всего муниципалы размещают детские площадки, и деревья оттуда в итоге исчезают полностью или частично. Скверы тоже часто мостят плиткой или асфальтируют.

— Жители, которые встают на защиту небольшого кусочка зелени, делают это ради своего здоровья, — сказала она. — Даже если на территории нет деревьев, как это было в сквере, который получил название «Осенний марафон», — он выполнял роль парковки. Застройка в любом случае хуже, чем зеленые насаждения — в первую очередь деревья, парковые зоны или скверы.

При этом Александр Карпов отметил: в принципе, на территории ЗНОП может и не быть зеленых насаждений в момент присвоения статуса — это может быть просто пустое пространство, потому что фактически это закон о территориях, где могут быть размещены парки и скверы.

С ним не согласился председатель комитета по градостроительству и архитектуре — главный архитектор Санкт-Петербурга Владимир Григорьев: «Это не должны быть любые заброшенные, «залесенные» территории, отображаемые на аэрофотосъемке зеленым цветом. В городе — это должны быть скверы и парки, в том числе ландшафтные, с большим количеством зелени». По его словам, конкурс на создание арт-парка «Тучков буян» показал, какими могут быть зеленые насаждения, когда на них смотрят глазами профессиональных архитекторов, а не обывателей.

— Есть такое понятие — «зеленое строительство». Так вот: зеленые насаждения общего пользования должны являться результатом такого строительства. Если бы при Петре Первом были борцы и градозащитники, как это принято сейчас, то Петербург представлял бы собой Петропавловскую крепость, окруженную ЗНОПами, — заметил главный архитектор. — Картина забавная, но далекая от реальности.

Комитет по градостроительству и архитектуре занимается регулированием градостроительной деятельности в части планирования и проектирования, в его полномочиях — оценка и согласование будущих проектов застройки. По инициативе ведомства в городе введены нормативы озеленения, которые теперь закладываются на этапе разработки проектов планировки территории.

По словам Владимира Григорьева, город должен развиваться по современным и адекватным правилам, не ущемляющим, насколько это объективно возможно, интересы девелоперов. В Правилах землепользования и застройки прописано требование — оставлять 30% территории при разработке проекта планировки под зеленые насаждения. Причем часть зеленых насаждений должна располагаться на территории без сетей, чтобы сажать деревья, часть — на территории с толщиной грунта 1,5 м, чтобы сажать кустарники, остальное пространство могут занимать газоны. Таким образом, застройщик должен не только планировать озеленение дворов на своем участке, но и предусматривать создание зеленых насаждений общего пользования в квартале. При проектировании должен быть соблюден общероссийский норматив минимальной площади зеленых насаждений — 6 кв. м на человека.

При этом, как отметила директор по развитию строительной компании «Л1» Надежда Калашникова, подход к озеленению участков застройки должен быть дифференцированным в зависимости от района.

— Мы во всех жилых комплексах всегда занимались озеленением и даже превышали нормы, но запланировать и выполнить озеленение в «чистом поле» гораздо проще, чем в центре, там нет даже обязательных федеральных 6 кв. м на жителя, — пояснила она. — И не нужно противопоставлять интересы застройщиков и горожан: у каждого есть понимание, что люди хотят иметь рекреационные зоны, жить в комфортной среде и иметь зеленые насаждения.

Есть конфликт

Конфликтные ситуации возникают, когда территорию по тем или иным причинам пытаются в ЗНОП включить или, наоборот, исключают. Например, участок в Кузнечном переулке, где Фонд «Петербург Достоевского» хочет построить новое здание музея, к ЗНОПам сейчас не относится. Есть попытки его включить, но, скорее всего, этого не произойдет.

— На этом месте всегда был жилой дом, еще во времена самого Достоевского. После войны его разобрали, и сейчас это типичная лакуна, «выбитый зуб» в городской застройке, — рассказал Евгений Герасимов, руководитель архитектурной мастерской и соучредитель фонда. — Мы предложили построить там новое здание музея и подарить его городу, а 300 метров травы, которые используются как курилка студентов ИНЖЭКОНа, где нет ни одного дерева, — компенсировать жителям в другом месте Центрального района.

В частности, речь идет о создании эспланады от Свечного переулка до Разъезжей улицы, где сейчас только газон.

— Нет конфликта, есть конгломерат интересов — мы можем понять 10–15 жителей, у которых будут неудобства в течение полутора лет, пока идет стройка. Но зато город получит новое общественное пространство — современное, оборудованное по последнему слову техники, — отметил Герасимов. — Протесты же подогреваются депутатами, активистами, людьми, которые там не живут.

Хрестоматийным стал кейс на Петроградской стороне, когда четыре участка нескольких застройщиков решили включить в ЗНОП, несмотря на то что это была частная территория.

— В законе четко написано, что он распространяется только на городские земли, а не на частные или федеральные, — подчеркнул Иван Архипов, директор по развитию СК «Балтийская коммерция» (одной из пострадавших компаний). — Но наши территории, тем не менее, были включены в перечень ЗНОП, и ЗАКС единогласно это принял. И ведь все знали, что это незаконно и неправильно.

Правоту застройщиков подтвердили суды, вплоть до Верховного, но компания, по словам Игоря Архипова, на полтора года была откинута назад в реализации планов, потеряла значительные средства.

В аналогичной ситуации оказалась и компания «Л1». «Мы вернули себе право строить, но время и деньги нам никто не вернет», — отметила Надежда Калашникова.

Но если закон защищает собственников земельных участков, то те, кто получил участки в аренду или для реализации инвестпроекта, оказываются под угрозой его потери.

— Эту территорию исключили из ЗНОП еще в 2011 году. До 2018 года мы занимались подготовкой документов, чтобы получить разрешение на проектирование и строительство, и потом узнали, что нашу территорию у нас хотят забрать, — сообщил руководитель департамента инвестиционного развития ООО «Анна Нова» Самвел Григорян. — Как правило, у застройщиков нет противоречий непосредственно с местными жителями, но активисты научились формировать общественное мнение, преподносить его как протестное, обвинять власть в покровительстве нашей компании. Это, естественно, создает вокруг проекта волну негатива. Исполнительная власть, к сожалению, не разделяет протестные движения между реальными проблемными вопросами жителей района, с которым они могут столкнуться в ходе реализации того или иного проекта, и требованиями активистов, которые благодаря этим действиям заявляют о себе в информационном пространстве.

По его словам, компания предложила компромиссное решение: скорректировать проект, чтобы сохранить все деревья березовой рощи. Дополнительно также разработала проект благоустройства прилегающей территории. Но и это не удовлетворило тех, кто формировал протест. «В лозунгах активистов мы слышали только одно ультимативное требование: освободить земельный участок», — отметил Самвел Григорян, подчеркнув, что результатом всех этих действий является конфликт между законодательной и исполнительной властью, а также с самим инвестором в рамках реализации социального проекта.

— Мы полтора года ходили в суд как на работу, и судья принял в итоге сторону оппонентов, — сообщил он.

При этом, по его словам, 1 и 2 очереди спортивного комплекса занимают 4,6 га, что не составляет и 10% от площади 2 очереди Муринского парка (54 га), а еще 9 га занимают гаражи, которые не вызывают интереса у активистов — так же, как и парковки, сданные городом в аренду.

С тем, что уже выделенные участки могут заставить вернуть, столкнулась, например, компания Plaza Lotus Group в случае c двумя объектами — на набережной Смоленки и в Приморском районе.

— Получается, что право аренды не представляет собой никакой ценности и земельный участок не защищен от возможного изменения своего назначения по просьбе любого гражданина, который решил, что на этом месте должна быть зеленая территория, — отметила операционный директор PLG Ольга Смирнова. — Даже если отложить в сторону то, что мы потратили время и деньги на разработку проекта, а затем на суды, непонятно, как арендаторы — законные правообладатели участка — должны узнать, что появилась инициатива перевода участка в другое назначение?

По словам Ольги Смирновой, чтобы девелоперу не пропустить инициативу горожан, которая касается его участка, надо регулярно следить за сайтами ЗАКСа и комитета по контролю за имуществом.

Александр Карпов отметил, что и жители тоже до активной фазы строительства не знают, выделен ли кому-то этот участок, есть ли распоряжение о подготовке ППТ, что и как будут строить. Поэтому сейчас рассматривается законопроект, который должен облегчить оперативное получение информации обо всех этих решениях через стандарты публикации. «Конечно, все не кинутся сразу узнавать, что и где строят и какие ЗНОПы должны появиться, но, по крайней мере, такая возможность будет», — подчеркнул он, отметив, что и сейчас публикуется огромное количество информации. Вопрос в сервисе, который обеспечит ее доступность для конечного потребителя.

Кто ответит за всё

В результате выходит, что конфликт формируется не только и не столько между жителями и застройщиками в борьбе за условное дерево, сколько между исполнительной властью (она дает разрешение на строительство) и законодательной (а она потом оспаривает принятые решения на основе инициатив активистов, жителей и других сторон, которые могут быть в этом заинтересованы).

— Когда речь идет о распоряжении городской землей, то это не конфликт между горожанами и застройщиком напрямую, поскольку их силы не равны, а между двумя ветвями власти, в середине которого оказывается застройщик, — отметил Александр Карпов. — Правительство имеет желание распоряжаться землей по своему усмотрению, а ЗАКС считает, что этому должны быть определенные пределы, и через механизм ЗНОП иногда пересматривает то, что уже принято.

При этом в случае с частной землей он признал, что это очевидное нарушение закона. Хотя, например, для Ленинградской области, где такого закона о ЗНОП нет, эта ситуация не очевидна. Как рассказала Дарья Филина, руководитель практики недвижимости бюро юридических стратегий Legal to Business, у одного из клиентов есть объект незавершенного строительства в Мурино, который, как полагают жители, должен быть отдан под зеленые насаждения — слой газона, посаженный сверху на этом объекте.

По словам Дарьи Филиной, государство должно одинаково защищать и бизнесменов, и жителей:

— Мне нравится англо-саксонская, в частности, американская, система строительного регулирования: там возможно применение принципов эстоппеля для застройщика. При подобной системе добросовестные застройщики, получившие законно землю — по инвестиционному договору, договору аренды, — защищены от неожиданного введения градостроительных ограничений, в том числе от лишения застройщика его участка. Оспорить порядок предоставления можно, только напрямую пойдя в суд. Что-то аналогичное должно появиться и у нас, так как, на мой взгляд, даже система информирования не спасет: зачастую застройщик становится заложником ситуации — этим могут воспользоваться не только градозащитники, но и конкуренты.

— Должны существовать точки невозврата, например, если проекты начали реализовываться, — считает и Ольга Смирнова. — Мы говорим не об абсолютизме, а о прозрачной и понятной процедуре пересмотра принятых решений, а их участникам — чётко определённой компенсации. Обращать внимание исполнительной власти на то, что законодательная власть с ними не согласна, оставляя крайним девелопера, — нелогично и неэффективно. Тем более следует подчеркнуть, что исполнительная власть действует на основании законов, принятых этими же законодателями ранее. Диалог должен быть максимально цивилизованным — ведь мы со своей стороны законы исполняем.

— В текущих условиях противоречий не избежать, так как в силу особого статуса Санкт-Петербурга как города федерального значения все полномочия по разрешению строительства априори по Градостроительному кодексу находятся у исполнительной власти (что вполне разумно, так как это операционная, а не стратегическая деятельность). А законодательная власть не хочет с этим мириться и пытается придумывать механизмы косвенного контроля/воздействия на эти решения, — прокомментировал Дмитрий Некрестьянов. — Механизм предварительного обсуждения вопросов выдачи разрешения на строительство с законодательной властью, о чем ратует ЗАКС, прямо противоречит федеральному регулированию и является очевидным забюрокрачиванием системы и созданием излишних барьеров в строительстве.

Да и в целом, по его словам, практически бессрочная возможность оспаривать любые акты и действия государственных органов в сфере строительства, что предусмотрено текущим процессуальным законодательством, не оставляет шансов избежать судов.

По словам Ивана Архипова, смысл спорить в подобных ситуациях есть только с профессионалами.

— Если одна госструктура уже согласовала и выдала разрешение на строительство, то оспаривать ее решение другой госструктуре — противоречит здравому смыслу, — считает он. — Но когда вместо профессионалов судьбу стройки решают бывшие актрисы, обыватели и другие люди, которые не имеют какого-то понимания, кроме общечеловеческого, — это в корне неверно.

— Надо отвечать за свои слова, а то в архитектуре, градостроительстве все стали понимать, — поддержал его Евгений Герасимов. — Это заблуждение. Градостроительство — такая же наука, которой люди учатся и долго работают, прежде чем им доверяют ответственные решения. Диалог лучше конфликта, но только с теми, кто хочет договориться и слышать. А говорить с теми, для кого борьба — это работа, не нужно. Когда депутаты проголосовали за внесение в ЗНОП частной собственности, нас выставили на посмешище перед всей страной. Надо поименно писать, кто голосовал за беззаконие, и на них убытки девелопера разделить, тогда был бы резонанс. А так за это никто не отвечает.

— Должен быть здравый смысл без популистских решений, которые потом декларируются как защита законов и интересов граждан, чтобы те, кто инициирует глупости, нес за них ответственность, — прокомментировал Самвел Григорян. — Мы же не будем отказываться, несмотря на все препоны, от проекта и продолжим развивать свои объекты, потому что уверены в законности своих действий.

Александр Карпов предложил распространить этот механизм персональной ответственности на все ветви власти:

— Мне кажется важной мысль Евгения Львовича о поименном голосовании депутатов и материальной ответственности органов власти — исполнительной и законодательной — за принятые решения. Но вообще это идея революционная. Что касается профессионализма — он заключается в том, чтобы решать проблемы, а не в том, чтобы жаловаться. В городе работают десятки девелоперских фирм, и только некоторые мы можем видеть на всех круглых столах с рассказами про то, как их обидели активисты.

Дарья Филина предложила и тем, кто жалуется на застройщиков и предлагает внести объекты в зоны зеленых насаждений, тоже нести некую ответственность за свои слова, в том числе путем возложения материальной ответственности:

— Законы должны исполняться, а если в них есть недостатки, то надо вносить положения, которые позволят решать проблемы цивилизованным образом.

По мнению Дмитрия Некрестьянова, правильный механизм поиска общественного согласия в градостроительстве должен выглядеть так: единая площадка размещения информации о планируемом к выдаче или уже выданном разрешении на строительство и проекте (многие споры возникают от элементарного недостатка сведений). Также нужно признание такого размещения на портале основанием считать данные общеизвестными и предоставление возможности всем желающим оспаривать в течение трех месяцев с момента такого размещения. Но тут стоит установить жесткое правило о возложении убытков на такого оспаривателя, если он проиграет, — не полных, а какой-то ощутимой суммы, чтобы просто убрать сутяжников из этой формулы. «Т. е. имеешь право спорить, но принимаешь риск негативных последствий. А установление срока для всех дает определенность для инвестора, что он не зарывает деньги в песок», — резюмировал он, отметив, что пока это малодостижимо.

Где взять землю?

Строительная отрасль сегодня является одной из самых зарегулированных, отмечают застройщики.

— Чтобы построить неважно что неважно какой площади, нужно собрать колоссальное количество документов, всё согласовать с разными инстанциями, выполнить все нормативы, — перечислил Иван Архипов. — Законодательно установлено, что мы должны 30% участка отдать под зеленые насаждения, — мы же это не оспариваем.

По его словам, если речь идет о застройке, то лучший пример — это Северо-Приморская часть в Приморском районе, где развитием территории и разработкой ППТ занимался город. Были распланированы не только дома, но и улицы, скверы, парки, и затем каждый участок был кому-то выделен. Но и там сложно сказать, что получился «город-сад».

Иван Архипов также отметил: если город считает, что на территории лучше сделать сквер, а не дом, то он мог бы выкупить эту территорию у частника и создать сквер. Но Александр Карпов напомнил, что 49-я статья Земельного кодекса напрямую запрещает тратить бюджетные деньги на выкуп земли под зеленые насаждения: «Этого механизма не существует. Несколько раз были законодательные инициативы, но их игнорируют, этого не было сделано даже при принятии закона о комплексном развитии территорий».

Есть механизм обмена участков, но тут возникает другая сложность — у города просто нет земли.

— В итоге получается, что купить нельзя, обменять не на что, и проще всего для создания зеленых насаждений землю отнять, — констатировала Ольга Смирнова. — Но концентрация работы над ростом числа зеленых насаждений должна заключаться не только в том, чтобы препятствовать работе девелоперов.

Владимир Григорьев подтвердил, что около 70% земли в Петербурге находится в частной собственности. И в этом коренное отличие от ситуации в других странах. В Китае, например, нет ни одного квадратного метра в частной собственности — всё в аренде: краткосрочной, долгосрочной, среднесрочной, даже есть на 99 лет. В Сингапуре 10 лет назад тоже было 30% территории в городской собственности, 70% в частной — а сейчас ровно наоборот. В Англии крупнейшим землевладельцем является королева, интересы которой, безусловно, совпадают с интересами нации.

— Так получилось — в силу известных исторических обстоятельств, — подчеркнул Владимир Григорьев. — При этом, безусловно, стоит задача создания в городе комфортной среды и ее поддержания. Какими бы болезненными ни казались средства ее достижения широкой общественности — их нужно определять, исходя из конкретной ситуации. А она не допускает классического планирования, о котором здесь говорилось и которое могло быть в советское время. Вы говорите, что на территориях, уже ставших частными, не надо создавать зеленые насаждения, пусть город сам где-то ищет территории? Нет у города этих территорий: все в руках девелоперов. Застройщики, девелоперы, градозащитники могут нам дать предложения по комфортной среде: как они понимают в современных условиях частной собственности на землю создание все-таки комфортной среды для горожан? Но сегодня все застройщики дают исключительно предложения по уменьшению количества парковок, уменьшению количества зелени — чтобы всю территорию можно было тотально застроить. Всё остальное, по их мнению, должен решать город. Любой проект должен начинаться с профессиональной концепции — а не с расчета на калькуляторе, сколько эта территория может максимально вместить жилья. Выделение территорий под зеленые зоны — это вовсе не жертва. Если застройщик строит дом, а рядом высаживает деревья, то и квартиры он продает дороже.

Как рассказывает Мария Тиника, и сейчас есть жилые комплексы, где на 3000 жителей посажено 5 деревьев, а остальная территория — газон, под которым проложены коммуникации, поэтому посадить там деревья просто нельзя. И смотреть на озеленение надо не в плоскости, а в объеме.

— То, что вы посадили, вырастет и будет работать через 20 лет, а то, что вырубили, — от этого страдать мы будем прямо сейчас, — отметила она. И напомнила: хотя Петр и строил Петербург по голландскому образцу, но там не менее 30% внутренних дворов занимают сады, а в Северной столице это перенять не удалось — в результате в центре и сложилась такая ситуация с озеленением.

Владимир Григорьев отметил, что если говорить о застройке крупных промышленных территорий, которые при общественном согласии были переведены в жилую и деловую застройку, то город рассчитывает на формирование там комфортной среды: должны быть построены школы, поликлиники, кинотеатры, а зеленые зоны должны выделяться в ППТ и впоследствии передаваться городу.

— Это инерционный и длительный процесс, наши дети и внуки будут жить на этих территориях, — подчеркнул Владимир Григорьев. — Мы должны «зарезервировать» для них возможность создания комфортной среды.

По словам Ольги Смирновой, застройщики знают, что покупателям надо предлагать качественный продукт, и в нем должно быть место для озеленения и социальной инфраструктуры. «Люди, стоящие за капиталом, родились и живут тут же, — подчеркнула она, — для нас важно сохранение баланса зелени и городской инфраструктуры, так как комплексный подход к развитию городских территорий включает в себя различное зонирование».

— В эволюции выживут не те, кто сильнее, а те, кто умеет договариваться, — согласилась Надежда Калашникова. — Мы ожидаем разумных диверсифицированных подходов к участкам и взвешенных решений, чтобы город развивался. Предложение жилья в Петербурге сократилось на 30% за последний год, строительства становится меньше, и говорить о том, что застройщики — это люди, которые только получают прибыль, — неправильно.

— Чтобы развивать город, нужны три группы: творцы, хранители и разрушители, — резюмировал Александр Карпов. — Мы можем выступать с любыми благими пожеланиями, но жизнь устроена так, что застройщики хотят строить, хранители — сохранять. Есть и те, кто хочет сносить. Такова природа вещей. И чтобы создать красивый новый город, нужны все три стороны, так что давайте признавать необходимость существования всех в этой экосистеме.

Мария Мокейчева, «Фонтанка.ру»