ПоделитьсяЭтой осенью нижняя палата парламента, созыв номер шесть, перешла вдруг в вялотекущий режим. Иначе как общей заторможенностью реакций трудно объяснить тот факт, что над законопроектом, связанным с компенсациями жертвам западных санкций, перед первым чтением Дума раздумывала целых две недели. На фоне весенних рассмотрений это можно расценивать как тревожный симптом. "Фонтанка" исследовала мыслительный анамнез Государственной думы.
Закон о компенсациях российским гражданам, пережившим недружественные действия иностранных государств, вообще как-то "завис" в Думе: на сайте нижней палаты сказано, что поправки ко второму чтению можно готовить целый месяц. Но совсем недавно мы наблюдали, как влияние иностранцев на нашу свободную прессу Дума ограничила за 9 дней. Видели мы за прошедшие два с половиной года и законы, принятые ещё быстрее.
Председатель комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Госдумы РФ Владимир Плигин в ответ на вопрос "Фонтанки", не сказывается ли высокая производительность труда на качестве продукта, возразил: "фантастические сроки" рассмотрения законопроектов – миф.
– У вас совершенно неправильная статистика, – начал объяснять депутат. – Действительно, существует несколько мифов, связанных с этими вещами. Но это не более чем мифы. Достаточно взять объективную статистику Государственной думы. Никогда никаких фантастических сроков не было.
При этом Владимир Плигин согласился, что Государственная дума действительно "принимает в течение сессии достаточно большое количество законов, иногда – около двухсот". Что, признал он, "не очень хорошо". Однако, добавил он, "большинство из них действует весьма эффективно".
Добавим, что в рекордную весеннюю сессию 2014 года Госдума приняла "не около двухсот" законов, а почти триста. Это только те, что успели рассмотреть в трёх чтениях. А вообще, из 1036 законопроектов, внесённых к минувшей весне, 746 Дума приняла в каком-нибудь из трёх чтений. Это значит, что в среднем депутаты за одно пленарное заседание обдумывали 18 законопроектов.
Эффективное большинство
"Фонтанка" обратилась к опыту предыдущих Дум. Всегда ли в этой палате так бурно кипела работа? И всегда ли царило единодушие, которое позволяет депутатам улучшать нашу жизнь так быстро? Своими воспоминаниями на эту тему поделились законодатели, работавшие в прежние годы. Среди них есть и те, кто продолжает заниматься законотворчеством.
Михаил Федотов, председатель Совета по правам человека при президенте РФ, юрист, в прошлом – министр печати РФ, депутатом не был, но он – один из авторов действующего "Закона о СМИ", и хорошо помнит, как вносил этот закон и как парламент его принимал.
– Закон о СМИ проходил парламент, тогда ещё – Верховный Совет СССР, достаточно легко, – рассказывает Михаил Федотов. – Он был внесён на первом съезде народных депутатов, это была весна 1989 года. А принят был в последнем чтении 12 июня 1990 года. То есть чуть больше года. Российский закон проходил практически под "зелёный свет", и это тоже заняло около года.
То есть "чуть больше года" на закон – это, по меркам депутатов тех лет, "достаточно легко". И создавался этот закон не за пару дней к конкретной дате.
– Писали мы его, наверное, месяца три, – вспоминает бывший министр печати. – Но этому предшествовали пара десятилетий, в течение которых мы изучали эту сферу – зарубежный опыт, российское дореволюционное законодательство и так далее.
В сегодняшних темпах работы Госдумы Михаил Федотов видит "очень дурную примету".
– Это вредит нашей правовой системе, – убеждён он. – Не сомневаюсь ни минуты, что принятые в последнее время законы придётся менять. Потому что они, как правило, сделаны из рук вон плохо. И это очень опасно, потому что в правовой системе накапливаются ошибки. Знаете, как в компьютере: если в нём накапливаются ошибки – компьютер зависает. И нам нельзя прийти к ситуации, когда наша правовая система зависнет. Это означает, что мы должны добиваться, чтобы наши законы не были противоречивыми. К сожалению, об этом мало кто заботится.
Александр Невзоров, который был депутатом четырёх созывов – с 1993 по 2007 год, напротив, считает, что с тех пор ничего не изменилось. Разве что качественный состав Госдумы.
– В мою эпоху в парламенте были смутьяны, были индивидуальности, – говорит он. – А эти ходят только строем.
Впрочем, он не помнит, чтобы законотворчество когда-то давалось его коллегам с трудом.
– Это очень пафосно звучит – "принимают законы", – продолжает Невзоров. – Как-то всерьёз к этому относиться я бы не советовал. Никакого труда для этого не требуется. Можно принять за час. Даже за полчаса. Два дня – это ещё даже много. Не думайте, что это какая-то серьёзная работа. Группа иждивенцев решила, что почему-то она должна ещё как-то отформатировать жизнь в этой несчастной стране.
Если процедура в последнее время и ускорилась, то, уверен Невзоров, потому, что "развелось чудовищное количество бюрократов, которым надо оправдывать своё существование".
– И вот эту белиберду они бесконечно пишут, – объясняет он. – Бюрократический аппарат напрягается, потеет, кряхтит и выдаёт ахинею. А эти жмут на кнопочки.
Депутат Евгений Фёдоров – один из "старожилов" Госдумы, не покидает её с 1990 года. И он подтверждает слова Александра Невзорова: за последние 24 года "с точки зрения скорости принятия законов кардинально ничего не изменилось".
– Если говорить о системе, то нет такого уж ускорения, – уверяет он. – И в первой Думе были законы, которые принимались за два дня, а были те, что затягивались.
Общее ощущение, что парламент иногда как-то уж очень торопится, он объясняет одним словом.
– Пропаганда, – говорит депутат Фёдоров. – Ощущение создаётся потому, что его создают. А качество законов – так его юристы критиковали всегда. Сейчас же какая процедура: по Конституции фабулу законопроекта должны составлять так называемые общепризнанные иностранные нормы. И эти нормы оформляются в конкретные инициативы через американское посольство. А Госдума ведь законы не пишет, не изготавливает, она их только принимает. Мы можем принять – или не принять.
Кстати, о поправках к закону "О СМИ", ограничивших иностранное участие, депутат Фёдоров рассказал всё с такой же откровенностью.
– Это путинский закон – "ручное управление", – поделился он с "Фонтанкой". – Но этот закон точечный, он не системный. А точечные законы, "ручные", не меняют систему. Они могут только что-то подвинуть, передвинуть.
Тельман Гдлян, следователь Генпрокуратуры СССР и известный в конце 80-х борец с коррупцией, был депутатом Госдумы второго созыва – с 1996 по 1999 год.
– В моё время тоже были "горящие" законы, которые диктовала политическая или экономическая ситуация, – помнит он. – Тогда процесс ускорялся. Это было крайне редко. Но когда одна партия доминирует и имеет конституционное большинство, трудно чему-то воспрепятствовать.
Впрочем, как бы ни "ускорялся процесс", Тельман Гдлян не помнит, чтобы в его бытность парламент принимал закон за несколько дней – к какой-то дате.
– Нет, такого не было! – уверенно отвечает он. – Существует, в конце концов, процедура. У нас была возможность работать над законом. В том парламенте вообще очень трудно было набрать 226 голосов. Партий, у которых было большинство, всё равно было недостаточно, чтобы принять закон. И в ход шли переговоры между фракциями. Была возможность для обсуждения, доработки. И по результатам уже принималось решение.
Конечно, признаёт он, в его время бывало, что закон спускали из Кремля. Или наоборот – из Кремля препятствовали. И даже как-то на депутатов давили.
– Но если говорить обо мне, Кремль для меня никогда не был авторитетом, начиная с советских времён, – добавляет Гдлян. – Я никогда вопреки своей совести и своему разумению не голосовал.
Адвокат Марк Фейгин успел побыть депутатом "переходной" Думы первого созыва – с 1993 года.
– Я не помню ни одного существенного нормативного акта, который бы принимался без согласительных комиссий, – говорит он. – Реально это всегда был не один законопроект, спущенный из администрации президента (такие и тогда были), но два, а то и три альтернативных документа: от групп депутатов, от разных фракций. А фракций было, по-моему, девять. И был разброс мнений достаточно поляризованный. И сама Дума – нельзя сказать, чтобы контролировалась правительством. Это был, скорее, оппозиционный орган.
"Фонтанка" проанализировала базу законопроектов, принятых нынешней Госдумой с первой её сессии. Прав оказался Владимир Плигин: большая часть законопроектов рассматривается месяцами. А то и годами. Только имеются почему-то отдельные инициативы, которые по каким-то причинам проходили в считаные дни.
Разгон – прыжок
Шестой созыв Государственной думы РФ был, как известно, избран в декабре 2011 года. Вскоре после начала работы депутаты внесли поправки "в части либерализации требований к созданию и деятельности политических партий". Потом ещё были инициативы, "освобождавшие партии от сбора подписей перед выборами в Госдуму и местные органы власти". Оба закона успел подписать весной 2012-го президент Медведев.
В мае 2012-го, 7 числа, состоялась инаугурация Владимира Путина. За день до этого, добавим, была Болотная.
Уже 10 мая группа депутатов внесла поправки в закон "О митингах". В первом чтении их рассмотрели через 2 недели (наверное, депутаты ещё только учились работать быстро), ещё через две – во втором и сразу же в третьем.
В июне 2012-го Госдума защитила детей от Интернета за месяц. Это она ещё не набрала скорость. Зато закон "об иностранных агентах" тем же летом был одобрен в первом чтении за три дня, и за две недели – в окончательном виде. Уголовную ответственность за клевету депутаты вернули за неделю.
В осеннюю сессию 2012 года депутаты работали, можно сказать, размеренно: по 2-3 месяца на инициативу. Но в декабре случился в США "закон имени Магнитского". Тут же в Государственную думу был внесён "закон Димы Яковлева". Пять дней пополнялся список его авторов, пока туда не вписалась чуть ли не вся Дума. И через 4 дня проект рассмотрели в первом чтении. Через неделю он уже был одобрен Советом Федерации.
Весной 2013-го Дума, набившая к этому времени руку, всё-таки "тянула" с законом, запретившим "отдельным категориям лиц" иметь заграничные активы, 2 месяца. Но когда дело дошло до защиты кинопроизводителей от пиратов, на одобрение инициативы понадобилось меньше двух недель. А вне конкуренции тогда был закон "Об объявлении амнистии", внесённый в Думу 25 июня и принятый 2 июля.
Между весенней и осенней сессиями "завис" закон о реформе РАН. В июле он был принят во втором чтении, но потом учёным пообещали, что спешить не станут и рассмотрят проект ещё раз. Осенью к нему вернулись. И реформировали Академию наук за сутки.
Осенью 2013-го, в конце ноября, в Думу был внесён законопроект, ограничивший время пребывания иностранцев в России. Его приняли за две недели. Тогда депутаты ещё не знали, что некоторых иностранцев это не должно касаться. Поэтому особые условия для украинских беженцев пришлось оговаривать позже на уровне ФМС.
"Закон Лугового" – о досудебной блокировке сайтов – был внесён в Думу 8 ноября 2013-го. И в течение месяца депутаты его вдумчиво читали и добавляли под ним свои имена. После этого приняли за 10 дней.
В декабре 2013-го уже начались проблемы с Украиной. Конечно, депутаты не могли тогда знать, что скоро к нам от неё добровольно перейдёт Крым. Но уголовную ответственность "за публичные призывы к действиям, направленным на нарушение территориальной целостности Российской Федерации", приняли за неделю.
Весенняя сессия прошлого года была самой продуктивной для нынешнего состава нижней палаты. Катализатором активности стал Крым, который приняли в состав Российской Федерации за 2 дня. Поскольку это событие имело определённые последствия, потребовалась ещё масса нововведений. За 10 дней утвердили закон о хранении персональных данных граждан в России, за две недели практически покончили с платными телеканалами, запретив на них рекламу. Национальную платёжную систему создали за 3 недели.
Ирина Тумакова, "Фонтанка.ру"
