«Политическое возобладает над правовым». Илья Шаблинский — о проблемах законности изменения Конституции

В интервью «Фонтанке» доктор юридических наук разобрал предложенную президентом схему учёта мнения граждан при утверждении поправок к Конституции.

Эксперт по конституционному законодательству, исключённый член СПЧ при президенте РФ, автор позиций Совета, подготовленных для Конституционного суда, Илья Шаблинский уверен, что в правовой системе России сегодня сложнее всего судьям, которые живут на Каменном острове в Петербурге, ведь в случае реализации положений законопроекта «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» «политическое возобладает над правовым».

— Илья Георгиевич, как вы оцениваете предлагаемую процедуру принятия поправок в Конституцию (последний пункт в тексте. — Прим. ред.)? Открываем текст законопроекта. Читаем про «особый порядок» вступления поправок в силу. То есть поправок, уже одобренных Госдумой, Советом Федерации и региональными парламентами. Там написано, что 1 и 2 статьи закона, то есть сами поправки и положение про «общероссийское голосование», вступают в силу не сразу. Что же вступает в силу после того, как своё слово скажут регионы?

— Порядок вступления в силу поправок крайне запутанно изложен и, на мой взгляд, расходится с Конституцией. Уже в первом пункте порядка вступления поправок в силу всё не нормально. Закон вступает в силу «за исключением статей 1 и 2 настоящего закона». Так в законе всего две статьи! Он и состоит из этих статей «1» и «2». То есть совершенно не понятно, что же тогда «вступает в силу»? Все поправки и изложены в статье 1. Уже эта часть документа похожа на абсурд. И там же написано про «особый порядок» вступления в силу статей законопроекта. А если речь идёт про некий «особый порядок», то это уже нечто иное, чем тот порядок, который чётко описан в 136-й статье Конституции о порядке принятия поправок («Поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации». — Прим. ред.). А это значит, что некий «особый порядок» противоречит действующей 136-й статье Конституции России. Никакого «особого порядка» в Конституции нет. Есть статья 136. Всё. Только по этому основанию законопроект противоречит Конституции. Именно поэтому президент нам как бы и говорит: вы считаете, что это не конституционный механизм? А давайте мы это спросим у Конституционного суда.

— Переходим к пункту 2 процедуры вступления поправок в силу. «После вступления в силу настоящего закона президент РФ направляет в Конституционный суд РФ запрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ (так называемые «защищённые главы», которые нельзя редактировать. — Прим. ред.), не вступивших в силу положений настоящего закона, а также о соответствии Конституции порядка вступления в силу статьи 1 настоящего закона». Переведите на русский.

— «Не вступившее в силу положение» — это статья 1, то есть список самих поправок. Судьям КС предложено сказать, что текст законопроекта соответствует Конституции, и предложенный порядок их вступления в силу тоже конституционен. И вот здесь я буквально поражён происходящим. Конституционному суду предлагается как будто «под дулом пистолета» сказать, что шарж на их лица является портретом кисти Рембрандта. «У вас на это семь дней» (законопроект отводит судьям КС неделю на принятие решения. — Прим. ред.). Вот буквально так это и делается. Думаю, что большинству экспертов по конституционному праву очевидно, что предлагаемый законопроектом порядок никак не соответствует статье 136, где этот порядок утверждён.



— Конституционному суду фактически предлагается проверить на законность действующую норму Конституции?

— Это нелегко понять. Ведь в КС её отнесут уже после того, как проголосует Госдума и Совет Федерации и 2/3 региональных парламентов. Этого достаточно для вступления поправок в силу. Но согласно законопроекту, эти поправки до решения КС в силу не вступят! При этом: у КС нет полномочий проверять соответствие поправок к Конституции другим нормам Конституции из глав 1, 2. Нет у них таких полномочий! И КС несколько раз на это указывал в своих решениях. Они не могут так делать. Схема не соответствует полномочиям судей.

— Схема с вовлечением Конституционного суда в процедуру, где не требуется его оценка, — это следствие желания устроить «общероссийское голосование», которого Конституция не предусматривает? Сенатор Клишас намекал, что поправки вступят в силу до этого плебисцита, но президент настоял на своём.

— Именно так. Это реализация замысла Путина. Вероятно, что ему важно ещё раз получить общенародную поддержку. И поэтому общероссийское голосование буквально впихивают в процедуру.

— То есть если президент хочет легальной процедуры, он должен отказываться от идеи проведения «общероссийского голосования»?

— Да, именно так. Но мы видим, что у него другая цель. Поэтому законопроект требует от КС проверить порядок принятия и заодно содержание поправок. Получается, что судьям КС буквально дают задание. И ещё раз скажу, что, на мой взгляд, судьи попадают в тяжёлое положение. Ведь предложенная процедура Конституции не соответствует. А у Конституционного суда нет соответствующих полномочий. А может быть, неплохо бы было дать суду такие полномочия? Но это должна быть отдельная поправка. И она не внесена.

— Процедурно на нынешнем этапе судьи КС могут обозначить эту ситуацию, если действительно ситуация такова, как вы описываете? Как судьи могут это сделать сейчас?

— Не знаю. Могу предположить, что они могут обсуждать эту ситуацию — у вас там, в Петербурге, на своём Каменном острове. Ещё раз подчеркну: для них, это, по-моему, неприятное испытание. Думаю, что Валерий Дмитриевич Зорькин (председатель КС. — Прим. ред.), кстати, один из реальных авторов глав 1 и 2 Конституции, будет просто стремиться выполнить задание президента.

— Сколько всего сейчас судей КС, с учётом, что по действующей Конституции может быть 19, а Путин предлагает поправками урезать их число до 11?

— Сейчас в КС 15 судей. В 2020 году полномочия заканчиваются у двух. Остаётся 13.

— То есть в 2020 году риска потери кворума у КС нет?

— Он может работать и при 13 судьях.

— Позвольте, но соавтор поправок, сенатор Андрей Клишас уверял нас, что именно в 2020 году КС теряет кворум, и именно поэтому началась правка Конституции, где в том числе заложено сокращение численности этих судей.

— По-моему, это лукавство. Президент в любой момент может внести в Совет Федерации новые кандидатуры на пост судей КС. Не надо для этого менять Конституцию.

— Как может выглядеть схема коррекции законопроекта, если судьи КС вдруг решат его отклонить?

— Судьи могут предложить действовать обычным конституционным путём. Голосование в Госдуме, Совете Федерации и региональных парламентах. Так, как это и написано в статье 136. И если очень хочется, то после вынести поправки на голосование граждан. Правда, для этого нужно всё же принять закон о таком голосовании. Закон о референдуме, увы, тут не поможет: референдумы у нас инициируются по очень сложной процедуре. Вероятность, что КС решится сказать «нет», очень мала. Из этих 15 судей 11 фактически были назначены Владимиром Путиным. Я должен допустить, что это означает определённую зависимость. Формально, это всё ещё можно скорректировать. Но для власти этот шаг назад будет равносилен политическому проигрышу. Они это именно так понимают.

— Разве реализация представленной схемы вступления поправок в силу не ведёт к потере легитимности?

— По-моему, Конституционный суд будет скомпрометирован после одобрения такого законопроекта. Думаю, сейчас психологическое состояние судей иное, нежели до внесения данного законопроекта. Ещё раз скажу, судьи сейчас в трудном положении. И, наверное, с каждым из них сейчас ведётся работа. Судьи КС, конечно же, будут этой процедурой унижены. Это совершенно точно. И что касается уязвимостей, которые получает президент: всякий следующий президент сможет заявить, что значение всех этих новых норм Конституции ничтожно.

— Допустим, КС на запрос президента отвечает отрицательно. Что дальше?

— Дело ещё в том, что судьям предстоит оценить очень большой объём норм. Они же должны проверять и процедуру, и содержание. Нормы, имеющие совершенно разные предметы. И всё в течение одной недели. Тяжёлая и нелепая ситуация. Чисто процедурно, как это может выглядеть. Запрос поступает Зорькину. Он назначает судью-докладчика. Этот судья позже рассылает проект другим судьям. Примерно так. Да, чисто формально судьи КС могут сказать «нет». Получается даже «нет» одной конкретной норме должно повлечь за собой «нет» всему законопроекту? Боюсь, что в этом случае политическое возобладает над правовым.

— Но ведь сам президент пишет в схеме легализации, что если КС говорит о нарушениях, то поправки «не вступают в силу».

— И этот момент президентской поправки за рамками действующей Конституции. Норма о том, что поправки не вступают в силу, если их не одобрит КС, не соответствует Конституции. Просто откройте Конституцию и прочтите. В процедуре принятия поправок нет никакого Конституционного суда, никакого всероссийского голосования. Точка.

— Возможно, это юридические нюансы, которыми можно пренебречь, учитывая степень юридической грамотности населения?

— Учитывая степень юридической грамотности граждан, можно вообще пренебречь всеми этими формальностями. Но есть большой слой профессионалов юристов, которые сразу всё это поймут.

— Кроме процедуры утверждения поправок и предложений по увольнению судей Высших судов, какие формулировки вас заинтересовали как юриста?

— Любопытно, что в итоге нет поправок о праве президента распускать Госдуму в случае неутверждения части министров. А это активно обсуждалось. Об этом говорил и декан юрфака СПбГУ Белов, и сопредседатель рабочей группы по поправкам Крашенинников. Тот факт, что эти предложения не попали в документ, говорит о том, что эти предложения им самим показались неприемлемыми. Просто тогда обесценивается изначальная приманка про «усиление роли парламента». А это был один из важных аргументов согласия на изменение Конституции. Рост роли парламента. Это прямо артикулировалось.

— То есть прав сенатор Клишас, который говорит, что в итоге поправки не делают РФ «суперпрезидентской» республикой, а наоборот, лишают её такого статуса?

— Нет, конечно. Президент получает право инициировать отставку судей. Причём на основании совершения ими неких неблаговидных поступков и каких-то ещё «иных оснований». В тексте прямо так и записано. То есть даже перечень этих самых «оснований» открыт. Это и называется «президент получает право увольнять судей».

— То есть новая Конституция нужна не только Путину, но и «преемнику», как дополнительная гарантия силы его президентства?

— Преемнику это всё должно понравиться. Президентская власть остаётся абсолютной.

— Кроме судей КС, кто-то сейчас может выступить в качестве препятствия конституционной реформе?

— Верховный суд может признать не соответствующим закону распоряжение президента о проведении того же общероссийского голосования.

— Так Верховный суд уже ответил отказом члену участковой избирательной комиссии № 2566 Москвы, который пытался оспорить распоряжение президента.

— Как быстро! Я не успеваю следить! Раз у Верховного суда нет претензий к процедуре, то остался только Конституционный суд.

— Кто из граждан РФ может сейчас обращаться в КС, если у него есть желание заморозить конституционную реформу?

— Граждане могут обращаться в КС, если какая-либо норма к ним уже была применена. Но сами поправки — это пока лишь проект. Они никого юридически ещё не затронули. Но тот самый гражданин, член избирательной комиссии, который обращался в Верховный суд по распоряжению президента о проведении общероссийского голосования, мог бы обратиться в Конституционный суд с заявлением о необходимости проверки конституционности этого распоряжения, которое Верховным судом, как я понимаю, было воспринято как вполне законное.

— И всё же, какие формулировки в новых поправках вас как юриста зацепили, кроме тех, что мы уже обсудили?

— У меня в целом это просто вызывает усмешку. Это можно назвать словом «винегрет».

Николай Нелюбин, специально для «Фонтанки.ру»