Как это делают в Швейцарии. Национальная идея в голосе народа (фото)

Прямая демократия в Швейцарии столкнула на одном общенациональном референдуме коровьи рога и верховенство национального права над международным. Обе инициативы идут от народа, и некая парадоксальность параллельного голосования по обоим вопросам на деле – лишь система федеративного устройства, позволяющая и правящей элите, и фермерам с лугов 4 раза в год переписывать Конституцию страны. «Фонтанка» посмотрела, как в Швейцарии решают вопросы любого масштаба.

25 ноября в Швейцарии проходит общенациональный референдум, на который вынесены три вопроса – о достоинстве сельскохозяйственных животных, о законе, который позволяет страховым компаниям шпионить за клиентами, и об инициативе под названием «Швейцарское право вместо чужих судей». Одновременно население будет решать, стоит ли одобрения принятый парламентом закон, поддержать ли соотечественника и одну из правящих партий. Прямая возможность для швейцарцев менять Конституцию складывалась столетиями и в итоге сделала ее рабочим инструментом прямой демократии и федерализма как такового.

В современном федеративном виде Швейцария начала свое существование в 1848 году, изменению государственного строя предшествовала гражданская война между католическими и протестантскими кантонами. Сейчас страна состоит из 26 таких округов, каждый из кантонов имеет свою Конституцию и законы. В Швейцарии живет 8,2 миллиона человек, почти 25% из которых – иностранцы. Здесь 4 национальных языка (немецкий, французский, итальянский и ретороманский), в парламенте – представители 12 партий. Институт референдумов был законодательно закреплен в 1874 году, право голоса имеют совершеннолетние граждане. Вынести вопрос на референдум можно тремя способами – народная инициатива, для ее реализации необходимо собрать 100 тысяч подписей, факультативный референдум – 50 тысяч швейцарцев могут вынести на голосование принятый парламентом закон. В обязательном порядке правительство согласовывает с населением все вносимые в Конституцию изменения и такие вопросы, как вступление в ООН или ЕС. Непопулярные инициативы попросту не пройдут. Начиная с XX века подавляющее большинство законов и изменений Конституции, вносимых правительством, населением одобрялись, тогда как народные инициативы, куда менее проработанные, редко находят поддержку.

Президент в стране меняется раз в год, депутатов и сенаторов в обе палаты парламента выбирает население. Но сами по себе выборы для швейцарцев процесс не самый важный. Все насущные вопросы они решают на референдумах, для проведения которых выделены 4 дня в году. Одновременно голосования проходят на федеральном, кантональном и муниципальном уровне. Порой одному швейцарцу за раз надо проголосовать по десяти разным вопросам – от того, как перестроить старый фонтан в общем дворе, до запрета строительства по всей стране минаретов (инициатива была одобрена населением, такое ограничение прописано в Конституции Швейцарии) или предоставления права голоса женщинам (они получили его в 1971 году, хотя первая попытка была предпринята еще в 1868. Изменить ситуацию помогло членство в Совете Европы, Швейцария не могла подписать Конвенцию о защите прав человека и основных свобод из-за отсутствия в стране женского избирательного права).

Коровы, детективы и чужие судьи

Инициатива «За достоинство сельскохозяйственных животных» предлагает выплачивать крестьянам, которые оставляют рога коровам, финансовую поддержку из средств федерального бюджета. Сейчас почти 90% коров в Швейцарии – безрогие, просто потому что так они занимают меньше места. Альпийские буренки, отметим, являются символом страны и у них есть отдельный праздник. Автор народной инициативы – фермер Армин Каполь, впервые об этом он заговорил еще в 2010 году в письме к федеральному ведомству по делам сельского хозяйства. Он предложил выплачивать фермерам по 1 франку в день за рогатую корову. Добиться внимания к себе Каполь пытался разными способами, но не единожды натыкался на молчание. Как рассказывает издание SwissInfo, в какой-то момент он собрал под петицией 18 тысяч подписей, сгрузил все бумаги на запряженную козами тележку и с коровой на поводке отвез все это к дверям федеральной канцелярии. Но и это не помогло. Тогда фермер решил воспользоваться правом законодательной инициативы, нашел поддержку среди соседей, защитников животных и частных компаний. Она была зарегистрирована 23 марта 2016 года и после периода дебатов и дискуссий дошла-таки до голосования. Парламент рекомендует ее не поддерживать.

Второй вопрос референдума – новая редакция закона «Об основах законодательства Швейцарской Конфедерации в сфере социального обеспечения». Он позволяет нанимать частных детективов, которые могут проследить за застрахованным лицом в случае, если у компании есть основания подозревать клиента в страховом подлоге или незаконном получении социальных выплат. Такая практика и ранее была принята в стране, однако в дело вмешался Европейский суд по правам человека, который решил, что у страховщиков нет достаточной законодательной базы для слежки за застрахованными лицами. Новая редакция законов была одобрена в марте 2018 года, инициативная группа швейцарцев с ними не согласилась, собрала 50 тысяч подписей и вынесла вопрос на референдум.

Третий вопрос общенационального голосования 25 ноября звучит так – «Швейцарское право вместо чужих судей» / «Инициатива в пользу укрепления правового суверенитета Швейцарии». Автором инициативы стала правоконсервативная Швейцарская народная партия (Schweizerische Volkspartei / SVP). Ее члены считают, что большинство вопросов, которые народ решал на референдумах, на деле не реализуются федеральным правительством, которое под каждое изменение в Конституции должно разрабатывать соответствующую законодательную базу.

Авторы предлагают закрепить в Конституции верховенство национального права над международным. По их мнению, в противном случае страна лишается уникальной системы политического суверенитета, а парламент получает возможность «извращать» принятые народом решения.

Противники инициативы обращают внимание на ослабление механизмов защиты прав человека и международного сотрудничества. Страна подписала порядка 5 тысяч различных соглашений и договоров, которые, в случае положительного исхода голосования, могут быть поставлены под сомнение.

По результатам предварительного голосования, в пользу инициативы готовы высказаться 37% населения.

Прямая демократия и трамвайный вопрос

Голосования несколько раз в год проходят не только на федеральном уровне, но и на кантональном. Полномочия кантонов крайне широки. Они занимаются вопросами здравоохранения, образования, инфраструктуры, безопасности и прочими, самыми насущными вещами, вплоть до международной политики. Стоит отметить, что непосредственное исполнение федеральных законов также находится в ведении кантонов. При этом существует и обратная тенденция, когда ряд полномочий передаются на федеральный уровень.

Развитие транспортной системы, стремление к ее экологичности и гармоничному встраиванию в городскую среду прописаны в Конституции столичного кантона Берн. На обслуживание всего кантонального транспорта, а это и городские трамваи, и электрички между коммунами и даже канатные дороги в горы, Берн ежегодно тратит около 1 миллиарда швейцарских франков (примерно 70 миллиардов рублей). Из этих денег большая половина покрывается за счет пассажиров и проданных билетов. 24,2% на поддержание транспортной системы выделяется из федерального бюджета. Еще 21,4% – это деньги кантона, чуть больше семи процентов из которых платят коммуны.

Усилия города по улучшению среды и развитию общественного транспорта дают свои плоды, на сегодняшний день уже половина населения отказалась от пользования автомобилями, рассказывает представитель министерства строительства, транспорта и энергетики Филип Мадер, возглавляющий дирекцию общественного транспорта в кантоне Берн. Развиваются и новые маршруты, однако в условиях прямой демократии построить что-либо без ведома горожан невозможно.

Каждые три минуты из Берна в сторону пригородной коммуны Остермундиген отправляется автобус. Кантональные власти просчитали и поняли, что к 2040 году на этом маршруте будет уже вдвое больше пассажиров. Новое жилье, бизнес-центры и предприятия привлекут в кварталы до 7,5 тысяч человек уже в ближайшем будущем. Чтобы снять нагрузку, еще в 2005 году по федеральной программе развития конгломераций предполагалось строительство трамвайной линии длиной 4,2 километра. На оценку целесообразности, разработку предварительного проекта, расчета стоимости линии ушло пять лет, в 2010 году появился первый, предварительный проект. Еще через три года и кантон, и федеральное правительство были готовы выделить на стройку деньги, в настоящее время стоимость 4 километров трамвайных путей оценивается в 260 миллионов франков. В 2014 году прошел первый референдум. В Берне проголосовали за, в Остермундигене местные жители большинством решили, что трамвай им не нужен. Тем не менее отказываться от проекта в кантоне не стали и продолжили планомерную работу с населением в коммунах. За последующие годы до нового референдума в 2016 году было проведено более ста встреч с различными организациями, у которых были весьма конкретные претензии. Авторам проекта приходится учитывать мнение организаций, которые выступают за защиту памятников архитектуры, ассоциаций инвалидов, велосипедистов, пешеходов, защитников окружающей среды и просто местных жителей, которые хотят, чтобы трамвай не портил им вид из окна.

Ко второму голосованию по этому вопросу на общекантональном уровне за проголосовали 51,6%. Против, соответственно, 48,4%. Тогда был вновь поднят вопрос о финансировании, и в Берне образовалась инициативная группа, которая потребовала провести еще один референдум именно на тему выделения из бюджета кантона денег на строительство. Чтобы инициаторы смогли провести голосование, им необходимо было собрать по всему Берну 10 тысяч подписей. Референдум состоялся, и большинство не стало возражать против того, чтобы потратить бюджетные средства на новую трамвайную линию, однако тем временем другие активисты подали жалобу в федеральный суд. Они требуют отменить итоги голосования 2016 года, которое все же дает шанс трамваю когда-либо доехать из Берна в Остермундиген. Претензии истцов заключаются в двух пунктах, рассказывает Филип Мадер. Во-первых, по мнению ряда граждан, описание проекта в материалах, которые каждому избирателю перед референдумом в обязательном порядке присылают на почту, было недостаточно подробным и предметным. Во-вторых, уверены истцы, члены кантонального правительства слишком активно выступали за реализацию проекта и, таким образом, оказали влияние на мнение жителей. «В условиях прямой демократии подобный проект занимает очень много времени. Сейчас мы ждем решения суда. Предварительно, стройка начнется в 2022 году», – добавил глава дирекции общественного транспорта кантона.

На сегодняшний день на изменение проекта, проведение референдумов, организацию встреч и прочие издержки, связанные с проектом, уже потрачено больше 30 миллионов франков.

Местные жители к затяжному процессу согласований относятся с иронией и считают, что делают чуть меньше глупостей, потому что дольше думают.

Первый проект частного трамвая в Петербурге был реализован за два года. Смольный подписал договор с Транспортной концессионной компанией (ТКК) в мае 2016 года, с задержками, но все же «Чижик» поехал в 2018 году. Общий объем капитальных вложений – 6,5 млрд рублей, генподрядчик — ООО «ЛСР-Строй». В полном объеме проект «Чижик» будет запущен к осени 2019 года, с годовым опозданием. Отношения подрядчиков перешли в судебную плоскость, в том числе идут процессы по уголовным делам.

Споры в Северной столице идут по поводу строительства трамвайной линии от станции метро «Улица Дыбенко» до Кудрово с заездом в квартал Новый Оккервиль. Реализовать проект планируется в 2023 году, еще через год там должна открыться дублирующая маршрут станция метро.

Главные по часам и землям

На уровне коммун, как правило, решаются вопросы наиболее локальные, связанные, например, с благоустройством. Но в Швейцарии коммуна может быть и большим городом.

Мировой центр часовой промышленности – двуязычный город с двойным названием Биль (немецкий) или Бьен (на французском) переживал разные времена. История его такова, что в современности местное население с большой готовностью поддерживает принимаемые коммуной решения, которой федеративный принцип устройства дает существенную независимость от регионального центра.

Так называемый «кварцевый кризис», связанный с изобретением кварцевых часов в 60-х годах, сократил долю швейцарских часов на мировом рынке с 50 до 15 процентов, в Биле рабочих мест практически единовременно лишились 10 тысяч человек. Упадок длился десятилетиями, пока местные власти и государство в целом не вернули потерянные позиции. В сегодняшней действительности в Биле по-прежнему сконцентрирована почти вся часовая промышленность – здесь находится штаб-квартира Swatch Group, производственный центр Rolex и других компаний.

Город уже не первый год наращивает стратегические резервы в виде земель. Разоренные во время кризиса предприятия сделали часть Биля заброшенной промзоной, коммуна постепенно начала выкупать у частных лиц участки. В результате сформировался фонд, с помощью которого принадлежащие уже городу земли осваиваются комплексно. Как рассказывает Томас Гфеллер, представитель экономического департамента коммуны, на основе государственно-частного партнерства за последние годы были построены и продолжают реализовываться зоны, в которых соседствуют благоустроенные коммуной парки, жилая застройка и инновационные промышленные центры. При этом в каждой из этих зон еще есть пустые пятна. Такой земельный резерв город оставляет сознательно, в случае какого-то кризиса власти могут участки продать или же, что сейчас для Бьена актуальней, сдать на более выгодных условиях в процессе все большего развития городской среды и привлечения сюда как нового бизнеса, так и населения.

Ключевой проект для коммуны – инновационный парк. Новое здание строится рядом с кампусом университета. Сам парк по сути существует уже четыре года. Его структура построена на трех основных базах – пространство, люди и технологии. В нем в первую очередь создаются условия для инженеров – это аудитории, офисы, коворкинги и прочее подобное пространство. Параллельно оснащаются лаборатории для испытания и создания опытных образцов. К этим двум составляющим привлекают третий, самый важный фактор – молодых ученых. В парке сконцентрированы четыре основных направления. Это интернет вещей и индустрия 4.0, исследовательские лаборатории в сфере 3D-печати, центр развития медицинских технологий и альтернативной энергетики. Парк – это, по сути, рабочее место для инженеров, то есть здесь не занимают площади конкретные компании, напротив, они приходят за альтернативным взглядом и заказывают у ученых те или иные разработки.

Идея создания парка принадлежит городу, новое здание будет построено на земле коммуны в 2020 году. Однако в структуре владельцев у Биля лишь 5%. Местная «Кремниевая долина» создана в том числе для того, чтобы удержать в городе выпускников вузов. В городе обучаются около пяти тысяч студентов, их идеи и научные проекты еще в стенах университета поддерживают местные компании, в том числе часовые гиганты. Тем не менее многие из них все еще уезжают работать в Берн, Цюрих или за пределы страны.

Распоряжаться землями без ведома местного населения муниципалитет не имеет права, все существенные вопросы проходят процедуру референдума. Однако стремительное развитие городской среды на фоне не столь давнего упадка дают власти преференции – почти все решения поддерживаются жителями, в среднем 80 процентами голосов за. Сейчас одна из проблемных точек на карте – развязка федеральной трассы неподалеку от центрального вокзала. На референдуме ее строительство не нашло поддержки у населения и даже спровоцировало ряд митингов и манифестаций. Этот проект должен быть поддержан на всех уровнях – трассу строят за счет федерального бюджета, но согласие и кантона, и коммуны обязательно. По словам Томаса Гфеллера, оба уровня в этом случае будут поддерживать решение жителей Биля, потому что если кантон настоит на строительстве, то в следующий раз горожане выйдут на митинг уже против кантонального правительства.

Существующая в Петербурге программа развития заселенных территорий (РЗТ) реализуется за счет инвесторов. За 10 лет она выполнена на 3,5 процента, а продлевать инвестиционные договоры застройщикам приходится через суды.

Инновационный кластер к 2027 году должен появиться в городе-спутнике Петербурга — Южном. В «ИТМО Хайпарк», помимо непосредственно кампуса университета, разместятся высокотехнологичные производства и международные лаборатории. Инноград появится на частной земле — территорию площадью 100 га безвозмездно выделила компания «СТАРТ Девелопмент». Проект обойдется бюджету и инвесторам в сумму от 20 до 30 млрд рублей. В конце ноября были представлены 4 архитектурных концепции парка, победителя выберет международное жюри.

Соседство с федерализмом

Система федеративного устройства Швейцарии, безусловно, сталкивается и с рядом трудностей, считает профессор политических наук Цюрихского университета Томас Видмер. В первую очередь это международные отношения и политика. Кантоны все больше хотят принимать в ней участие, но внешние партнеры страны не всегда готовы учитывать особенности швейцарского устройства и принимать во внимание тот факт, что договора на уровне национального правительства здесь недостаточно.

Вторая проблема – это технологическое развитие и цифровизация. Разница в законах и структурах различных ведомств в кантонах может настолько отличаться, что стандартизация и следующий за ней процесс ускорения получения различных услуг не дают должного эффекта.

В-третьих, федеративная система Швейцарии настолько устоялась и законсервировалась, что она практически не поддается структурным реформам. При этом коммуны, а зачастую и небольшие кантоны, в связи с отсутствием ресурсов не могут справляться с возложенными на них задачами. Процесс их слияния крайне сложен. Примером может послужить отделение в 1979 году от кантона Берн региона Жюра. Причины переделки границ лежали в религиозной и языковой плоскости, франкоговорящий и католический Жюра не хотел оставаться в составе протестантского и немецкоговорящего Берна. В 60-е годы на этой территории царили сепаратистские настроения с покушениями на военные части и крестьянские хозяйства. В итоге кантон отделился с существенным перевесом на голосовании, но в границах Берна остался город Мутье. В 2017 году там также прошел референдум, население проголосовало за отделение от Берна и примыкание к Жюре, но итоги его были признаны недействительными из-за многочисленных жалоб. В том числе на территории были зафиксированы случаи так называемого политического туризма – когда жители Берна переселялись в Мутье, чтобы иметь там право голоса, а после референдума тут же возвращались обратно.

Это же касается и внешних границ. Вступление в Евросоюз остается насущным вопросом для всех швейцарцев, но порой разговоры об объединении доводят до абсурда – тут же может появиться группа инициативных граждан, которая выдвигает инициативу, чтобы Швейцария никогда не вступала вообще ни в какие союзы.

Надежда Мазакина,

«Фонтанка.ру»