Минтранс готовит реформу управления морской отраслью

В России обсуждается масштабная реформа управления морскими портами и торговым флотом. Вместо существующих региональных администраций морских портов предлагается создать единую федеральную структуру с филиалами на местах, а капитанов портов вывести из непосредственного подчинения Росморречфлота.

При этом новое учреждение сможет не только отменять решения капитанов портов, но и давать обязательные указания капитанам российских судов, находящихся в Мировом океане, в том числе при политических и военных угрозах.

Соответствующие изменения содержатся в проекте федерального закона о внесении поправок в Кодекс торгового мореплавания и другие законодательные акты, которые очень внимательно прочитала и попыталась осмыслить «Фонтанка». Документ находится на стадии обсуждения и согласования. В случае принятия закон должен вступить в силу с 1 сентября 2027 года.

Сейчас управление морскими портами организовано через систему федеральных государственных бюджетных учреждений — администраций морских портов. Каждое такое учреждение отвечает за несколько портов и имеет собственную территориальную структуру. Например, ФГБУ «Администрация морских портов Балтийского моря», которое возглавляет Пётр Паринов, объединяет порты Санкт-Петербурга, Ленинградской области и Калининградской области.

Законопроект предусматривает создание ФГБУ «Исполнительная дирекция Морской администрации Российской Федерации», находящегося в ведении федерального органа исполнительной власти в области транспорта. На федеральном уровне статус Морской администрации России получит сам этот орган, а возглавлять её будет министр транспорта.

Как предполагается в рамках обсуждаемой реформы, существующие региональные администрации морских портов будут преобразованы в филиалы единой исполнительной дирекции. Таким образом, вместо нескольких самостоятельных бюджетных учреждений появится одно с территориальными подразделениями.

При этом в самом законопроекте не прописаны конкретная схема реорганизации, местонахождение центрального аппарата, число филиалов и порядок передачи имущества и персонала. Эти вопросы предстоит урегулировать отдельно.

Одно из наиболее существенных изменений касается подчинения капитанов морских портов. Сегодня они входят в структуру соответствующих администраций, однако при исполнении государственных полномочий непосредственно подчиняются Федеральному агентству морского и речного транспорта — Росморречфлоту.

Такой порядок установлен статьёй 10 закона «О морских портах». При этом статья 12.1 того же закона прямо запрещает руководителю администрации морских портов вмешиваться в деятельность капитана и сотрудников его службы при исполнении ими государственных функций.

Например, в Большом порту Санкт-Петербург руководителем ФГБУ «Администрация морских портов Балтийского моря» является Пётр Паринов, а капитаном порта — Александр Волков. Назначение и освобождение капитанов морских портов от должности сегодня осуществляет Росморречфлот по согласованию с Минтрансом.

Законопроект меняет эту конструкцию. Капитан морского порта будет непосредственно подчиняться руководителю исполнительной дирекции или её филиала, а назначать и увольнять его сможет руководитель дирекции по согласованию с Морской администрацией России.

Более того, предлагается прямо закрепить в Кодексе торгового мореплавания право руководителя исполнительной дирекции и главы Морской администрации отменять распоряжения и другие решения капитанов портов. Предусмотрена и возможность обжаловать такие решения в вышестоящих структурах.

Это означает изменение действующего принципа разграничения полномочий: сегодня руководитель бюджетного учреждения не вправе вмешиваться в государственные функции капитана, а по новой модели руководитель дирекции получит законодательно закреплённый механизм пересмотра его решений.

Основные функции капитанов морских портов при этом сохраняются. Они продолжат отвечать за государственный портовый контроль, оформление прихода и выхода судов, выдачу разрешений на выход из порта и другие вопросы безопасности мореплавания.

Ещё одна заметная новация выходит далеко за пределы портовых акваторий. Исполнительной дирекции предлагается поручить мониторинг российских судов в Мировом океане с установлением порядка и периодичности передачи информации судовладельцами.

Одновременно учреждение получит право выдавать капитанам судов под российским флагом обязательные указания при возникновении опасных метеорологических явлений, политических, военных и иных угроз судну и экипажу, а также для исполнения требований международных договоров России.

Здесь возникает вопрос о соотношении новых полномочий с действующими нормами Кодекса торгового мореплавания. Согласно его статье 61, именно на капитана судна возложены управление судном, судовождение и принятие мер по обеспечению безопасности мореплавания. А статья 65 обязывает капитана принимать необходимые меры для предотвращения уничтожения, повреждения или захвата судна и находящихся на нём людей при военной опасности.

Однако возникает и другая правовая коллизия — между указаниями государственного учреждения и распоряжениями судовладельца. Действующий Кодекс предусматривает обязанность капитана выполнять распоряжения судовладельца по вопросам управления судном. В частности, статья 206 КТМ устанавливает подчинение капитана и других членов экипажа распоряжениям судовладельца, относящимся к управлению судном, включая судовождение, внутренний распорядок и состав экипажа. При этом судовладелец несёт предусмотренную законодательством ответственность за эксплуатацию судна.

Представим ситуацию: судовладелец направляет судно по определённому маршруту, однако исполнительная дирекция Морской администрации, ссылаясь на политическую или военную угрозу, предписывает капитану изменить курс либо отказаться от захода в определённый порт. Оба распоряжения могут оказаться обязательными для капитана, но исполнить их одновременно невозможно.

Законопроект не устанавливает, чьи указания будут иметь приоритет в таком случае, вправе ли капитан отказаться от выполнения распоряжения исполнительной дирекции и кто будет отвечать за последствия такого решения. Между тем речь может идти не только о безопасности судна и экипажа, но и о существенных коммерческих убытках судовладельца, например из-за нарушения сроков доставки груза или условий договора перевозки.

Отдельный вопрос — ответственность самого капитана. С одной стороны, он обязан обеспечить безопасность плавания и самостоятельно принимать решения в опасных обстоятельствах. С другой — предлагаемая норма предусматривает обязательность указаний береговой структуры, которая непосредственно не управляет судном и не находится на его борту.

Само по себе появление такого механизма не означает автоматического юридического противоречия: обязательные требования государственных органов могут ограничивать свободу действий судовладельца. Однако в представленном проекте не определены пределы этих ограничений и порядок разрешения конфликтующих распоряжений. Конкретные случаи и процедуры выдачи указаний предполагается урегулировать положением об исполнительной дирекции.

Таким образом, законопроект фактически предлагает создать дополнительный центр оперативного управления российскими торговыми судами за пределами территориальных вод, но пока не даёт прямого ответа, как его полномочия будут соотноситься с правами судовладельца и ответственностью капитана за безопасность плавания.

Реформа затрагивает и регистрацию судов под российским флагом. Сейчас регистрационные процедуры связаны в том числе с капитанами морских портов. В новой конструкции органом государственной регистрации станет Морская администрация России, а подготовкой и проверкой документов займётся определённое Минтрансом подведомственное учреждение.

Кроме того, предлагается создать государственную информационную систему торгового мореплавания. В ней будут собираться данные о зарегистрированных судах и их владельцах, судовых документах, дипломах моряков, результатах портового контроля, заходах в порты и грузовых операциях.

Исполнительной дирекции также планируется передать функции выдачи дипломов и квалификационных свидетельств морякам, удостоверений личности моряка и лоцманских удостоверений, контроля за лоцманскими службами, системами управления движением судов и ледокольной проводкой.

Таким образом, предполагаемая реформа касается не только объединения администраций морских портов, но и перераспределения полномочий внутри системы государственного управления морским транспортом. Для портов основным изменением станет новая вертикаль подчинения капитанов, а для российского торгового флота — расширение возможностей централизованного контроля за судами за пределами российских вод.